>>>>>La reforma del sistema electoral. España, Cataluña y el modelo alemán (Dieter Nohlen) (I/II)

1 Texto revisado y ampliado de la conferencia pronunciada en el marco de las actividades académicas “El sistema electoral: la gran reforma pendiente” de la Asociación Acció per la Democràcia, Barcelona, 8 de noviembre de 2012.

2 Agradezco el siguiente comentario de Guillem Grau y Octavi August Grau: “El sistema catalán es más proporcional debido a que solamente hay cuatro circunscripciones en las que se eligen 15, 17, 18 y 85 diputados. El problema es que hay dos partidos que obtienen unbuen ratio de ventaja gracias a que obtienen resultados más fuertes en las tres circunscripcio- nes pequeñas, que tienen un número de diputados asignados mayor que el que les correspon- dería por población. Es decir, la proporcionalidad del resultado final acaba dependiendo en gran medida del número de diputados asignados a cada circunscripción (Esto no ocurriría si los partidos obtuviesen un resultado en términos de votos uniforme en las cuatro circunscrip- ciones). Este problema ha envenenado el debate sobre la reforma del sistema electoral”.

3 La reforma de 2013 introducía la compensación proporcional de los escaños excedentes y además la distribución de los escaños primero a nivel de los Länder. La primera medida previene posibles desproporciones entre votos y escaños, ocasionadas por los escaños exce- dentes, cuya cantidad se aumentó en las últimas elecciones hasta 2013 debido a la mayor fragmentación del sistema de partidos (mejor dicho la menor concentración de los votos en los dos grandes partidos), la segunda minimiza la ocurrencia del efecto negativo del voto. Para los cambios que trajo la reforma de 2013 véase más adelante.

LA REFORMA DEL SISTEMA ELECTORAL. ESPAÑA, CATALUÑA Y EL MODELO ALEMÁN (1)

Antes de entrar en el debate sobre sistemas electorales en cuanto a opciones y reformas, parece conveniente darse cuenta del alcance de los sistemas electorales como fenómeno institucional. A veces, se les atribuye una importancia desmesurada, haciendo depender de ellos el destino mismo de un país. En términos generales, los sistemas electorales cuentan, pero de manera relativa y en un ámbito bien determinado. La investigación empírico-cuantitativa (Rae 1967; Lijphart 1994) ha llegado a la conclusión de que los sistemas electorales influyen fuertemente en el grado de proporcionalidad de los resultados electorales, pero no tanto en la estructuración de los sistemas de partidos políticos, como sostiene la sabiduría convencional (conventional wisdom) sobre la materia. Sin embargo, la corriente empírico-cualitativa (Sartori 1994) mantiene la idea de que los sistemas electorales constituyen el factor más eficiente para interferir conscientemente en el funcionamiento del sistema de partidos y en la gobernabilidad democrática. Pero a veces atribuyen a otros factores políticos, económicos, sociales o culturales una importancia similar y, además, una importancia como factores de contexto que intervienen fuertemente en la influencia que ejercen los sistemas electorales sobre los sistemas de partidos (Nohlen, 2003). Frente a estos resultados de la investigación empírica comparativa, es desmesurado hacer depender del sistema electoral todo lo que se observa críticamente en el ámbito político. Recientemente, durante mi visita a Barcelona, leí un artículo de un sociólogo en el que formulaba “Una teoría de la clase política española”, de “élites extractivas”, para explicar el desarrollo político algo defectuoso de España, y como remedio proponía cambiar el sistema electoral (El País, 10 de septiembre de 2012). La propuesta equivale a creer que se pueda enderezar el rumbo errado de un trasatlántico poniéndole un pequeño motor fueraborda.

Pude confirmar lo que advertí en una contribución al debate en España en 1983:

El sistema electoral tiene efectos limitados sobre la estructura de un sistema político. No todo depende del sistema electoral; el sistema electoral no es la panacea para orientar el rumbo de cambio político o para solucionar proble- mas determinados, por ejemplo, problemas internos de los partidos políticos o de su organización. Es decir, los alcances de la tecnología electoral son muy limitados. Esto no quiere decir que el sistema electoral no sea un componente muy importante del sistema político. Lo es, pero el sistema electoral es, en cierto sentido, un reflejo de la distribución del poder en un sistema político. Si pensamos en una relación causal —y la discusión sobre la reforma electoral está ubicada en esta dimensión— el sistema electoral es más bien un efecto de los distintos componentes sociales, políticos, históricos, culturales, etc., de un país, que una causa (Nohlen 1983: 62; véase también mi análisis en Nohlen 1981: 616 y ss.). Se desprenden dos lecciones, primero que no es tan fácil reformar el sistema electoral, y en relación a España, los intentos fallidos desde principios de los años ochenta lo confirman. Segundo, la propuesta de una reforma del sistema electoral convence sólo cuando se precisa el alcance de este tipo de reforma institucional, indicando, cuáles serían los objetivos esperados, funcionales y alcanzables que podrían resultar de tal reforma.

En este ensayo vamos a desarrollar en primer lugar un catálogo de criterios para medir la calidad de los sistemas electorales. Después vamos a analizar y medir el sistema electoral español mediante los criterios an- tes expuestos. Para esta valoración, tomamos el sistema electoral para las Cortes Generales como representante de un tipo de sistema electoral com- partido con Cataluña (para las demás autonomías véase Araujo 2011), y lo comparamos con el sistema alemán, dado que este ha sido propuesto públicamente como modelo para una reforma electoral en España y en Cataluña. Posteriormente, vamos a indagar más en el sistema electoral alemán, discutiendo al mismo tiempo las equivocaciones existentes en la literatura, especialmente la anglosajona, sobre la naturaleza de este siste- ma. A continuación, vamos a discutir los elementos técnicos que puedan procurar mayor participación al votante en la composición del parlamen- to, a saber: la lista semiabierta y el voto uninominal, y señalar las expe- riencias internacionales. Las últimas consideraciones se dirigen al hecho de que los efectos de los sistemas electorales y de sus elementos técnicos individuales dependen del contexto, o sea, de la cultura política.

1. Criterios de evaluación de los sistemas electorales

¿Cuáles son los criterios para evaluar los sistemas electorales? Les presento los criterios resultantes de la observación de un sinnúmero de procesos de reforma electoral que he podido realizar —participando a veces en ellos durante los últimos decenios—. Lo primero a destacar es que los criterios corresponden a las funciones que los sistemas electorales deben cumplir. Lo segundo que conviene advertir es que las funciones son múltiples. En el debate normativo abstracto normalmente se hacía y se sigue haciendo mucho hincapié en una sola función. Por ejemplo, los que defienden (como mejor sistema) un sistema de representación proporcional hacen mucho hincapié en la función de representación; los que defienden un sistema de mayoría relativa en circunscripciones uninominales (como mejor sistema) se centran casi exclusivamente en la función de la efectividad del voto y en la concentración del sistema de partidos políticos. En el discurso relacionado con propuestas de reforma parece que existiera solamente una única función, sensación que se ha trasladado también al nivel de determinados elementos técnicos, suponiendo que la calidad del sistema electoral depende, por ejemplo, de la fórmula electoral (a veces personalmente del señor D’Hondt) o de la forma de lista, minusvalorando el carácter sistémico del sistema electoral. Es importante discernir bien entre los diferentes criterios, y en su aplicación a casos concretos importa mucho tomar en cuenta las circun- stancias del lugar, pues ellas pueden justificar equilibrios específicos entre las diferentes funciones según las necesidades espacio-temporales concretas. La primera función es la representación en términos proporcionales, para que el país en sus dimensiones políticas, partidistas, ideológicas y programáticas esté representado. No se trata de una representación sociológica, en el sentido de que todos los estratos sociales y grupos sociológicos del país estén representados en el parlamento, incluyendo a los ladrones. Representación se refiere, según los clásicos teóricos de la democracia liberal, a la voluntad política de la nación, expresada a través de sus representantes, elegidos con base en criterios ideológicos y de confianza personal. Cuando hay demasiada desproporcionalidad entre las preferencias políticas, por un lado, y la representación en el parlamento, por el otro, eso muchas veces está considerado como problemático, y puede generar fuertes críticas al sistema electoral.

La segunda función es la de concentración o efectividad. Concentración se entiende como antónimo de fragmentación. Se podría llamar también función de gobernabilidad, pensando en que la formación de mayorías en el parlamento, la formación de coaliciones, la formación de un apoyo institucional estable al desempeño del gobierno sea un elemento de la go- bernabilidad. Esta función corresponde a la idea de que en unas elecciones no se miden simplemente las preferencias políticas, sino de que se conforma a través de las campañas electorales la voluntad política de la nación.

La tercera función es la participación. Este concepto no se entiende aquí de modo general, pues las elecciones ya son, obviamente, un instru- mento de participación. El concepto se refiere a la capacidad del elector de votar no sólo por un partido político, sino de escoger entre personas, de po- der entregar un voto personal. El objetivo es establecer una relación de co- nocimiento y confianza entre los electores y sus representantes. En Portugal, en el contexto de la reforma electoral que en 1999 trataba de introducir el voto personal, se hablaba de “acercar la democracia a la ciudadanía”. Una bonita expresión que da a entender el verdadero significado del concepto de participación tal como lo queremos usar aquí.

La cuarta función es la sencillez o la transparencia del sistema electoral. Es importante que el votante entienda bien la papeleta electoral y que sepa más o menos lo que está pasando con su voto en el proceso de convertir votos en escaños.

La quinta y última función es la legitimidad. Parece ser una función de síntesis, pues integra a las anteriores. Pero en ocasiones representa un fenómeno adicional; por ejemplo, cuando un sistema electoral cumple técnicamente bien con las cuatro funciones ya mencionadas; es decir, que el sistema merece legitimidad por sí mismo, pero se ve deslegitimado en la opinión pública por alguna razón histórica que escapa al análisis técnico-funcional.

Ahora bien, es necesario tomar en consideración que estas funciones no se pueden simplemente sumar, adicionar o acumular, sino que se en- cuentran en una relación mutua de trade-off. Es decir, si una de ellas gana en intensidad, otra puede perder eficacia. Así, si se aumenta la función de representación de un sistema electoral, se baja muy posiblemente al mismo tiempo la función de concentración, y viceversa. O si se equilibran bien las tres primeras funciones —como efectivamente los sistemas electorales combinados tratan de hacerlo— es muy probable que el sistema electoral pueda perder en sencillez y transparencia, y si esto ocurre, puede también perder en legitimidad. Vemos, pues, que existe una relación compleja entre las funciones. Es muy importante que el legislador en materia electoral tenga esto en cuenta.

Frente a esta situación de trade-off, mi recomendación es no priorizar ninguna función; es decir, alejarse totalmente del extremo de reducir las funciones del sistema electoral solamente a una única función. Sin embargo, en todos los países muchas de las contribuciones al debate van en esa falsa dirección. Conviene tener en cuenta las diferentes funciones mencionadas e intentar un equilibrio entre las primeras tres, respetando también el criterio de la sencillez en la medida de lo posible, así como el criterio de la legitimidad. Este último criterio no sólo depende de las características y bondades del sistema electoral, sino que puede depender también de las circunstancias en las que ha sido introducido; por ejemplo, de si ha sido implementado por o sin consenso. Dado que conviene respetar siempre lo contingente, es imperioso tratar de averiguar cuáles de las tres funciones tienen mayor importancia en el país concreto al cual se dirige la ingeniería política. Esta diligencia se refiere no sólo al espacio, sino también al tiempo. Es posible imaginar que pasado un cierto lapso, a través del efecto que tiene la institucionalidad misma, se puedan producir circunstancias diferentes que permitan equilibrar las tres funciones vitales nuevamente. Esta idea lleva a otra consecuencia: hay que pensar la tecnología aplicada en sistemas electorales en sentido incrementalista. El sistema electoral no se reforma de una vez para siempre.

Por lo demás, es imposible imaginar un estado de opinión pública en el que nunca se dude de las bondades del sistema electoral vigente. El sistema electoral se encuentra continuamente sometido a debate en todos los países. Por cierto, hay épocas altas y bajas, se inflama y cede alternativamente el interés por el sistema electoral y su reforma. Nunca se termina definitiva- mente. Existe incluso una necesidad de retomar el tema de los sistemas electorales de vez en cuando, dado que en ocasiones la opinión pública pierde la memoria en cuanto a las características y a las virtudes del sistema vigente. Sin embargo, hay que diferenciar entre situaciones en que el sistema electoral sigue siendo un tema de discrepancia y conflicto continuo, lo que indica una falta de legitimidad capaz de erosionar el sistema político, y otras, en que ese debate se renueva de vez en cuando, lo que puede resultar positivo, aunque no prospere una reforma, pues así se reafirma el sistema vigente. Comparar este sistema con otro y darse cuenta al final del examen que el propio sistema vigente rinde mejor que el que otros proponen, es un ejercicio que puede llegar a ser muy positivo. Se observa que la gran mayoría de los procesos de reforma electoral en el mundo que implican un cambio en el tipo de sistema electoral se frustran de alguna manera: no se reforma nada (Nohlen 1984, Katz 2008). Este resultado es indicativo no sólo de la inercia que suele reinar entre los políticos respecto a la reforma electoral, sino también de la tendencia a la reafirmación del sistema electoral vigente como resultado del examen comparativo.

2. El sistema electoral español y su evaluación, comparado con el alemán

Antes de entrar en el análisis comparativo del sistema electoral español, conviene destacar que me gustaría llevarlo a cabo diferenciándome com- pletamente de esta crítica que se genera de parcialidades y distorsiones. La parcialidad existe por ejemplo cuando se fundamenta la crítica en sólo un aspecto del sistema, tomado este como indicativo para el todo, y, además, sin considerar su función en el tiempo. La distorsión se genera cuando se monta toda una historia falsa de la génesis del sistema a partir de situaciones e intereses posteriores o más bien de actualidad. Así, insinuar un interés de los grandes partidos políticos y de sus cúpulas en el sistema electoral español en el momento de su legislación es absurdo, pues el sistema electoral fue acordado en 1976 en las Cortes franquistas; el debate era entre un sistema mayoritario y uno proporcional, la última opción defendida por la oposición democrática que presionaba desde fuera, postulado que fue respetado por el ala reformista del postfranquismo en una época cuando aún no existía ningún partido grande, sino una enorme cantidad de partidos que se preparaban para participar en las primeras elecciones democráticas. Vale destacar que es legítimo pensar en una reforma del sistema electoral español, pero no hace falta abusar de la historia. Al contrario, más que nada, la diferencia del contexto histórico de 1976 y el de hoy justifica pensar en una reforma del sistema electoral.

Ahora vamos a valorar el sistema electoral español —que se puede ca- racterizar a grandes rasgos como proporcional en circunscripciones plurino- minales variables con listas cerradas y bloqueadas— con los cinco criterios de evaluación. Añadimos a continuación de cada criterio una comparación con el sistema de representación proporcional personalizada, o sea, con el sistema electoral alemán, dado que este aparece en algunas ocasiones como modelo de inspiración para una reforma del sistema electoral español y catalán. 

A. Representación

El sistema proporcional de circunscripciones plurinominales variables se caracteriza a nivel nacional por un alto grado de desproporcionalidad entre votos y escaños. Las razones de este efecto radican en la específica “distritación” que combina las siguientes características: primero, el reparto de los escaños con relación a los electores inscritos es desproporcional, o sea, ya el valor numérico del voto es desigual, favoreciéndose las regiones menos pobladas en detrimento de las grandes urbes, debido también a la norma de que las circunscripciones provinciales cuentan con una representación mínima de dos escaños. Segundo, el tamaño de las circunscripciones en su gran mayoría va de pequeño a mediano (en treinta de ellas se eligen sólo seis o menos diputados), lo que limita la proporcionalidad, o sea, hace diferenciar el valor de logro de los votos acorde con el tamaño de las circunscripciones. Sin embargo, la barrera legal del tres por ciento no incide mucho en la desproporcionalidad. El efecto del tamaño de la circunscripción como barrera natural supera al efecto de la barrera legal. Esta barrera se hace notar sólo en las circunscripciones muy grandes, en Madrid y Barcelona. Tampoco incide mucho el método D’Hondt por sí mismo. Este método es una fórmula proporcional que, comparada con otras, opera ligeramente en favor de un partido mayor a otro, o sea, no explícitamente en favor del mayor en votación. Importa, eso sí, la cantidad de veces de la aplicación del método D’Hondt, la que en el caso español es alta por el alto número de circunscripciones: el método D’Hondt se aplica cincuenta veces. Repito: el mayor efecto desproporcional lo ejerce la “distritación“. En términos generales, el sistema electoral en circunscripciones plurinominales no es del todo proporcional, no cumple perfectamente bien con la función de la repre- sentación, dado que el sistema en España no integra mecanismos de compensación. Siempre ha habido observadores críticos de los efectos de distorsión proporcional del sistema electoral español (véase por ejemplo Pallarés 1981).2 En contraste, el sistema alemán de representación proporcional personalizada es altamente proporcional. La fórmula para convertir votos en escaños, o sea, para determinar la composición proporcional del parlamento, se aplica a nivel nacional, sólo una vez. De allí la alta correspondencia proporcional entre votos y escaños, aunque rija una barrera legal del cinco 5%.

B. Concentración

El sistema electoral español logra un notable efecto de concentración que se acerca al que se conoce en sistemas mayoritarios. El principal cau- sante es, como yaexplicábamos en relación con la función de representa- ción, el tamaño de las circunscripciones. El alcance de este efecto es tan alto que se ubica en el límite de lo que legítimamente se puede llamar repre- sentación proporcional. Más allá del efecto mecánico, el efecto sicológico ayuda a la concentración, pues los electores, cuando entienden la mecánica del sistema electoral, lo aplican siguiendo razonamientos estratégicos. Se observa que orientan su preferencia según el tamaño de la circunscripción conforme a la lógica del “voto útil”. En las pequeñas circunscripciones vo- tan más frecuentemente a los partidos políticos que tienen posibilidades de alcanzar un escaño. Así, donde no hay competencia electoral con los par- tidos regionales o nacionalistas, los escaños se reparten generalmente entre los dos grandes partidos. Sólo en los grandes distritos funciona la represen- tación proporcional según los principios en los que se inspira. En resumen, el efecto mecánico y el sicológico del sistema electoral proporcional en cir- cunscripciones plurinominales variables operan en dirección a fortalecer la función de la concentración y de la gobernabilidad.

El principal indicador de este efecto concentrador es el pequeño por- centaje de votos con el que se alcanza una mayoría absoluta en las Cortes Generales. Dadas ciertas circunstancias, un partido político puede alcanzar una mayoría absoluta (manufacturada) en escaños con el 42% de los votos (véase el entonces pronóstico de Nohlen/Schultze 1985). El segundo indi- cador lo constituye la observación empírica de que ya cuatro veces —en circunstancias de multipartidismo— un partido político haya sido capaz de formar una mayoría absoluta unicolor (véase Vallès/Nohlen 2010). En tér- minos generales, el sistema electoral español favorece a los grandes partidos de ámbito nacional, entre ellos y en primer lugar al partido más votado. Siempre ha habido observadores que han vinculado la gran estabilidad de los gobiernos en España con las “virtudes” de concentración del sistema electoral.

Comparado con el sistema de representación proporcional persona- lizada con barrera legal del cinco por ciento, el sistema electoral español supera de lejos el efecto de concentración de aquel sistema. Aunque a veces se ha dicho que el voto uninominal para la mitad de los escaños en Ale- mania ha sido proclive a la concentración (Duverger 1986), Alemania ha vivido altibajos de fragmentación y concentración en el sistema de partidos.

Incluso la barrera legal del cinco por ciento que sirvió de argumento para explicar la tendencia hacia un bipartidismo entre 1960 y 1985 no excluyó cierta fragmentación a partir de la aparición del partido Verde y de la unificación alemana. Estos cambios no han influido mucho en la estabilidad del gobierno, aunque en Alemania, a diferencia de España, el tipo de gobierno es coalicional.

C. Participación

No olvidemos que la participación la entendemos —en términos insti- tucionales— como un instrumento para que el votante no sólo vote entre partidos, sino que elija también entre candidatos. Se trata de la existencia o no de un voto personal. Pues bien: el sistema electoral español con sus listas cerradas y bloqueadas no permite ninguna participación de este tipo. Por cierto, la participación es la función menos atendida por el sistema electoral español.