concepte, debat i perspectives teòriques
SISTEMAS ELECTORALES
Fátima García Díez
1. Concepto
La definición de sistema electoral requiere de dos distinciones previas. La primera de ellas es la que diferencia régimen de sistema electoral. Del mismo modo que la distinción entre régimen y sistema político, el régimen electoral hace referencia al conjunto de reglas electorales formales (Ley Electoral y Constitución), mientras que el sistema electoral hace referencia los componentes o variables de las reglas del juego que, siempre en interacción, ejercen un impacto político fundamental y permiten tanto el análisis empírico como la valoración de los rendimientos efectivos de las reglas.
El análisis del régimen electoral es el propio de las perspectivas jurídicas y el sistema electoral de la Ciencia Política. Esta concepción sistémica del sistema electoral tiene implicaciones fundamentales que van más allá de las disquisiciones conceptuales; tanto la elaboración del diagnóstico del rendimiento del sistema electoral de un país, como la definición de problemas, intervención y valoración de procesos de reforma obliga a tener constantemente presente el carácter interactivo de los componentes del sistema político.
Las relaciones sistémicas se definen por su composición a partir de distintos elementos en interacción; la intervención sobre cualquiera de ellos tendrá un impacto sobre los restantes y elresultado global de la misma no dependerá aisladamente del componente sobre el que se realiza la reforma sino del impacto agregado de la interacción de todos los componentes del sistema político. En el caso hipotético de la reforma de una de las dimensiones fundamentales del sistema electoral, la fórmula electoral por ejemplo, el impacto político de la reforma no será producido únicamente por el cambio en esa dimensión sino por el efecto agregado de ese nuevo elemento reformado en interacción con todos los demás (magnitud de distrito, barrera electoral, tamaño de la Asamblea, etc.).
La misma fórmula electoral puede producir efectos muy diferentes dependiendo de la magnitud del distrito y las barreras electorales que se apliquen. En segundo lugar, el sistema electoral puede definirse en sentido estricto, como el proceso específico de conversión de votos en escaños ―esto es, el análisis comienza con la emisión de los votos y termina con la adjudicación de escaños― o en sentido amplio, que incorpora, además del sistema electoral en sentido estricto, las cuestiones relacionadas con la administración electoral, con la preocupación por la garantía de elecciones libres y resultados electorales confiables (Nohlen, 1998).
Tradicionalmente, la Ciencia Política se ha centrado exclusivamente en el análisis del sistema electoral en sentido estricto. La falta de atención hacia los aspectos más relacionados con la administración de las elecciones por parte de la literatura tradicional está muy relacionada con el sesgo producido por los casos observados, ya que se consideraba que las cuestiones relacionadas con la calidad del proceso electoral, en elcaso de las democracias occidentales avanzadas, era una cuestión que podía tomarse por garantizada. Se trata, además, de un aspecto mucho menos fascinante y más tedioso de estudiar y documentar. Sin embargo, el conflicto generado en los EEUU en las elecciones presidenciales de 2000 puso de manifiesto cómo ni siquiera una de las democracias más estables del mundo escapa a la politización de debates en torno a cuestiones de administración electoral. A menudo se tiende a pensar que las cuestiones de administración electoral son una cuestión más técnica que política; si esto es cierto, cabría esperar que los beneficios o errores en el desarrollo de las elecciones beneficien a todos los actores por igual, lo que es insostenible de acuerdo a los resultados de la investigación empírica.
La calidad de la administración electoral tiene un impacto directo sobre la forma en que las elecciones y sus resultados son percibidos no sólo por observadores internacionales sino por actores domésticos: votantes, partidos, medios de comunicación y observadores locales. Estos grupos no necesariamente tienen percepciones similares, lo que permite tratar de desentrañar las razones por las que se producen juicios valorativos diferentes entre ellos (Elklit y Reynolds, 2000:2). Tomar por dada la dimensión administrativa de las elecciones puede producir errores graves tanto en la valoración de una reforma electoral como en la evaluación sistemática de la calidad de un sistema electoral, ya se trate de democracias consolidadas o de más reciente creación, si bien lógicamente ésta adquiere mayor relevancia en las segundas.
Una administración efectiva de las elecciones no garantiza elecciones de calidad, pero calidad en las elecciones es imposible sin una administración electoral efectiva.
En sentido estricto, los sistemas electorales constan de cuatro dimensiones fundamentales en términos del potencial de impacto político que contienen: fórmula electoral, magnitud de la circunscripción, umbral electoral y tamaño de la asamblea.
Existen, además, otras cuatro dimensiones con menor impacto sobre el sistema de partidos y sobre la desproporcionalidad, pero igualmente relevantes y dignas de consideración a la hora de realizar cualquier descripción o valoración: la estructura del voto, la desigualdad del voto, el ciclo electoral y la posibilidad de unión de listas (Lijphart, 1995).
Los ocho componentes fundamentales de los sistemas electorales, por tanto, ejercen un impacto más o menos fuerte en los términos anteriormente descritos, tanto sobre el sistema de partidos, como sobre todo en la desproporcionalidad. De entre estos ocho, es la magnitud de distrito la que ejerce un impacto más fuerte sobre la desproporcionalidad del sistema. La magnitud de distrito es el número de diputados que se eligen en cada distrito o circunscripción electoral. A medida que incrementa la magnitud de distrito, disminuye la desproporcionalidad del sistema. Existe la posibilidad de que un distrito contenga más de un nivel distrital, lo que recibe el nombre de estructuras distritales múltiples. Los países pueden tener, por ejemplo, adicionalmente a su nivel de distritos plurinominales, un nivel de circunscripción de carácter nacional, que se superpone sobre los niveles inferiores. Este tipo de circunscripción a nivel nacional se introduce como mecanismo de corrección de la desproporcionalidad del sistema y con el objeto de generar en los partidos una visión e intereses de política nacional desligados de los intereses de los electorados de las circunscripciones.
La fórmula electoral, o expresión matemática concreta que convierte los votos en escaños, si bien ejerce un impacto más débil que la magnitud de distrito sobre la desproporcionalidad del sistema, de entre las posibles, son las denominadas de cuotas o restos mayores (Hare, por ejemplo), las más proporcionales y las de medias más altas o divisores (D’Hondt, por ejemplo) las más desproporcionales.
Más recientemente, la otra forma en la que se manifiestan las estructuras distritales complejas son los sistemas mixtos. Los sistemas mixtos constituyen un subtipo de sistemas de estructura distrital compleja, en el que los electores emiten dos votos: uno en distritos uninominales con fórmula de elección mayoritaria y otro voto de lista en circunscripciones plurinominales cuyos escaños se adjudican en base a la representación proporcional.
La tercera dimensión relevante del sistema electoral es el umbral electoral o barrera mínima ―establecida generalmente en términos de porcentaje de votos― por debajo de la cual no es posible obtener representación. El umbral puede desdoblarse a su vez en dos indicadores: el legal, o establecido por la ley electoral, y el efectivo, que es el que realmente existe cuando se valora no el punto a partir del cual los partidos pueden obtener representación, sino el punto a partir del cual la obtienen de facto (umbral efectivo). Altos umbrales electorales, legales pero sobre todo efectivos, son indicadores de sistemas excluyentes que no favorecen la calidad de la representación, mientras que lo contrario es indicador de sistemas mucho más proporcionales.
Finalmente, el tamaño de la asamblea ejerce su impacto de manera muy similar a la magnitud de distrito: a medida que incrementa el tamaño de la Asamblea, el sistema se vuelve más proporcional.
La estructura de voto se refiere fundamentalmente a la posibilidad de votar con listas abiertas, que permitan la competición entre candidatos al interior de los partidos ―lo que obstaculiza la disciplina y la cohesión interna― o con listas cerradas, que limitan las posibilidades de elección de los ciudadanos pero favorecen la existencia de partidos más fuertes. El ciclo electoral hace referencia a la concurrencia o no de las elecciones legislativas y presidenciales, lo que afecta la posibilidad de formación de gobiernos con contingentes legislativos sólidos. Esta dimensión adquiere especial relevancia en los sistemas presidencialistas.
Finalmente, la desigualdad del voto y la posibilidad de unión de listas son las dos últimas dimensiones del sistema electoral a considerar como más relevantes. La desigualdad del voto hace referencia al principio de “un hombre, un voto” y equivale a la ratio de electores por cada representante en un distrito electoral. Las variaciones entre distritos en esta dimensión es lo que se conoce como Malapportionment. La posibilidad de unión de listas puede actuar en beneficio de los partidos minoritarios y por lo tanto de la calidad de la representación si es permisiva o, por el contrario, tratar de incentivar la gobernabilidad del sistema, si establece normas muy restrictivas para la formación de coaliciones.La definición de un sistema electoral en base a estos ocho componentes tiene implicaciones metodológicas importantes. La descripción y valoración de rendimientosd el sistema electoral requiere una doble tarea: en primer lugar, requiere un proceso de descomposición del sistema político en sus distintos elementos que facilite la realización de la tarea objetivo y, en segundo lugar, requiere de un nuevo proceso de re-agregación que conduzca a una adecuada valoración de la relación de interacción que existe entre estos elementos.
Una vez valorado el sistema electoral a partir de estas ocho dimensiones que hacen referencia al proceso de conversión de votos en escaños, como se mencionó anteriormente, es importante tener en cuenta también, los aspectos relativos al desarrollo de las propias elecciones y con ello el inevitable y generalmente no reconocido margen de error que tiene lugar en todas las elecciones (Mozaffar ySchedler, 2002).
2. Debate y Perspectivas Teóricas
Dentro del ámbito institucional, el sistema electoral juega un papel decisivo y así lo refleja el creciente interés que ha generado su estudio a lo largo de las décadas de 1980 y 1990. Además de afectar al sistema político especialmente a través del sistema de partidos y la amplitud de la representación, el sistema electoral se presenta también como uno de los instrumentos políticos más fáciles de manipular (Sartori, 1996).
Buena parte de los primeros trabajos sobre sistema electoral se centraron en destacar las funciones y la importancia política de esta institución. Numerosos trabajos han subrayado el papel de los sistemas electorales en la conformación del sistema de partidos y en la determinación de su capacidad de supervivencia al proporcionar diferentes oportunidades de acceso al poder político. Los sistemas electorales contribuyen además al manejo de las divisiones políticas, sociales, económicas y étnicas. Diferentes sistemas electorales proporcionan diferentes mecanismos de inclusión y exclusión para la participación y la representación parlamentaria, afectando así la naturaleza de la competición política, ya sea haciéndola más cooperativa o acentuando el conflicto. Estructuran las alternativas que los votantes confrontan durante las elecciones, ya sea restringiendo la elección de los votantes o extendiéndola a una amplia gama de posibilidades. Los sistemas electorales ejercen, por tanto, restricciones sobre la elección de los votantes e impactos “reductores” sobre el número de partidos políticos (Sartori, 1996), con importantes consecuencias para la acción gubernamental, contribuyendo al grado de fragmentación de los parlamentos e influyendo en la conformación, estabilidad y rendimiento de los gobiernos que dependen en su actuación de una mayoría parlamentaria (Elster, Offe y Preuss, 1998). Se presenta así el sistema electoral como variable determinante crucial del papel que ejerce el Parlamento al interior del sistema político.
El sistema electoral puede ejercer además un impacto fundamental en el manejo del conflicto; determinados sistemas electorales, en ciertas situaciones, pueden proporcionar a los actores racionales incentivos hacia la cooperación, moderación y acomodación entre ellos y sus rivales, mejorando así la eficiencia social del sistema como un todo, mientras que otros pueden llevar lógicamente a comportamientos hostiles, no cooperativos y no acomodaticios (Reilly, 2001).
La valoración de los sistemas electorales, así como las propuestas de reformas se enfrentan a la necesidad de equilibrio en torno al doble objetivo ―que se manifiesta en forma de trade-off―de garantizar la eficacia gubernamental e impedir el bloqueo en los procesos de toma de decisiones, al tiempo que debe garantizar una representación equilibrada de intereses.
El análisis de los sistemas electorales puede llevarse a cabo tomando este como variable independiente o explicativa y como variable dependiente o a explicar. La mayor parte de la investigación en las últimas dos décadas se ha ocupado del análisis del sistema electoral como variable independiente y sus impactos sobre el sistema político, incluso sobre la participación y la representación de minorías. Tal es así, que podría considerarse que este es uno de los campos en los que más ha avanzado la Ciencia Política y podría decirse que en lo que se refiere al impacto de los sistemas electorales “el libro está cerrado”.
Las dos variables sobre las que mayor impacto político produce el sistema electoral son el sistema de partidos y la desproporcionalidad. La desproporcionalidad puede definirse como el desajuste entre el porcentaje de votos que recibe un partido y el porcentaje de escaños que se le adjudican. La proporcionalidad pura podría identificarse cuando el porcentaje de votos y el porcentaje de escaños de cada partido son exactamente iguales.
Numerosos intentos de elaboración de índices de desproporcionalidad han sido realizados hasta la fecha y, entre ellos, uno de los más valorados es el denominado de índice de mínimos cuadrados de Gallaguer (1991).
De las dos variables mencionadas, es sobre la desproporcionalidad sobre la que el sistema electoral ejerce un impacto más fuerte, debido fundamentalmente a que el sistema de partidos se ve afectado por otros factores, además del sistema electoral, como los cleavages o líneas de fractura social sobre los que se articulan. La relación entre el sistema de partidos y el sistema electoral es además, sistémica; esto es, ambos se influyen mutuamente. Hasta el propio Duverger “cuarenta años más tarde” apuntaba los rasgos específicos sociales y culturales ―además de los electorales― que podían ayudar a explicar las tendencias que no se ajustaban a sus predicciones, citando a este efecto todos aquellos casos que evolucionaron hacia un sistema bipartidista a pesar del uso de fórmulas proporcionales, como puede ser el caso de Costa Rica (Groffman yLijphart, 1986). Las consecuencias potenciales de cualquier cambio en las reglas electorales no pueden entenderse si no se entienden en el contexto del sistema político en el que se inserta.
Los sistemas electorales, como ya distinguía Duverger, ejercen además su impacto por dos vías: los denominados efectos mecánicos o directos, mencionados anteriormente, y los efectos psicológicos, que como su propio nombre indica, son los efectos que el sistema ejerce sobre la psique del elector obligándole a votar a una fuerza política que no es la primera de su preferencia por razones de utilidad del voto. Este fenómeno recibe también la denominación de voto útil o voto estratégico; los electores, con el propósito de no desperdiciar su voto en partidos que no obtendrán representación prefieren votar por opciones políticas con las que simpatizan menos, generalmente próximas también a sus preferencias en términos de política pública o valores ideológicos, pero que consideran tienen más posibilidades de obtener representación o incluso ganar las elecciones.
Sin embargo, la literatura en torno a la interacción entre sistemas electorales y sistemas políticos no está equilibrada; destaca la insistencia en poner el acento en la capacidad de supervivencia y estabilidad de los sistemas electorales, menospreciándose así el análisis del cambio. La respuesta a cuándo, cómo y por qué se reforman los sistemas electorales es todavía una asignatura pendiente en la Ciencia Política contemporánea. Las reglas dels istema electoral, durante décadas consideradas como estables e inmutables, se han vuelto cada vez más politizadas. Reformas de envergadura han desafiado una de las generalizaciones más conocidas en torno a los sistemas electorales: su estabilidad y resistencia al cambio. Solo algunos trabajos muy recientes comienzan a manifestar interés sobre el sistema electoral como variable dependiente (Colomer, 2004).
2.1 Líneas de debate actual
Una de las líneas de investigación más recientes es la relacionada con el análisis empírico y las implicaciones teóricas de los denominados sistemas mixtos. La tendencia sobresaliente a la adopción de sistemas mixtos en la actualidad ha hecho que se llegase a hablar de estos sistemas electorales como el objeto de “la reforma del siglo XXI”, habiendo sido la del sistema mayoritario la característica del siglo XIX y la proporcionalidad la del siglo XX (Shugart y Wattenberg, 2001). Rusia, Hungría, Japón, Italia, Nueva Zelanda, Croacia, Bolivia, Venezuela, México, Alemania o Israel forman parte de la larga lista de democracias y países en vías que han adoptado este tipo específico de reglas del juego.
Los sistemas mixtos buscan, como su propio nombre indica, combinar principios electorales que animen a los diputados a rendir cuentas a las comunidades locales que les otorgaron su apoyo electoral, al tiempo que fortalecen intereses políticos a nivel nacional más amplios. Estos sistemas “a la alemana” varían internamente mucho entre sí, fundamentalmente en función de los siguientes factores: la ratio de escaños mayoritarios-proporcionales, el vínculo establecido entre ambos niveles distritales, los requerimientos para la formación y subsistencia de los partidos, la posibilidad de los candidatos de competir en uno o en los dos niveles, el umbral de representación y la magnitud del distrito.
Diferencias mínimas en la combinación específica de estos factores finalmente adoptada afectan enormemente a la capacidad de estos sistemas para incentivar la formación de partidos sólidos con preocupaciones programáticas de ámbito nacional. El punto hasta el cual los sistemas mixtos tienen éxito en incentivar esta situación de balance inherente a su naturaleza es una cuestión empírica que requiere del análisis individualizado de cada caso concreto.
La agenda fundamental a futuro en materia de sistemas electorales demanda investigación en diversos campos, entre los que pueden destacarse los siguientes:
(i) Sobre la base de la cantidad de estudios y los avances que se han producido en las explicaciones y herramientas teóricas relativas a los impactos políticos de los sistemas electorales, una tarea fundamental es la aplicación de todo ello a la nueva realidad empírica resultante de la tercera ola dedemocratización. Una pregunta fundamental es hasta qué punto se sostienen las afirmaciones más consensuadas en el contexto de las recientemente (re)instauradas democracias.
(ii) Sobre la base de estos mismos avances, otro desafío fundamental es revertir las relaciones de causalidad y llevar a cabo investigaciones en profundidad sobre los procesos contemporáneos de reforma electoral; el cuándo, el qué, el cómo y el por qué de una reforma electoral ocupan un lugar prioritario enla agenda.
(iii) La interacción del sistema electoral con otras instituciones fundamentales del sistema político: la forma de gobierno, instituciones federales versus unitarias, bicamerales versus unicamerales, etc.
(iv) El impacto del sistema electoral en los distintos niveles de representaciónnacional y local y la articulación entre ellos.
