principales tendencias en el actual mapa político latinoamericano

Notes internacionals CIDOB, núm. 104

El mapa político regional ha cambiado de manera importante desde 1990. Si antes de esa fecha, en lo político el debate era democracia o dictaduras, en la última década y media ha sido democracia representativa versus democracia participativa. El desarrollo de la gobernabilidad democrática requiere de ambas. En lo económico, el debate inicial fue sobre rol del Estado versus rol del mercado, en un contexto de herencia neoliberal. En la actualidad, existe un importante consenso en torno a las claves de un modelo de desarrollo que, sin abandonar el crecimiento y la producción, refuerza el rol del Estado y las políticas sociales para superar la pobreza.

Los cambios se han sucedido con rapidez en América Latina, donde la democracia electoral está consolidada. La política es importante y los actores políticos son estratégicos. Sin embargo, los avances en las democracias latinoamericanas pueden retroceder si no se refuerza la cultura política, las formas y prácticas de la democracia misma. La democracia de ciudadanos tiene en el régimen electoral un elemento fundamental, mas la democracia no se reduce a la celebración de elecciones; también implica el ejercicio de una ciudadanía integral, política, civil, social y económica; con participación efectiva. Sin lo anterior la gobernabilidad y la convivencia democrática serán precarias.

En América Latina, los resultados electorales evidencian la desconfianza en ceder el mando a un solo partido o coalición, lo que dificulta la tarea compleja y difícil de construir mayorías políticas. La región requiere reconstituir pactos sociales nacionales que le garanticen estabilidad y le permitan mejorar las oportunidades para la gobernabilidad democrática. Sin embargo, las fracturas y las polarizaciones presentes en la mayoría de los países de la región dificultan la labor gubernamental y la posibilidad de generar las condiciones para ejercer los derechos ciudadanos y efectivizar una ciudadanía tanto política, como económica y social. En este marco, los resultados electorales efectuados en los años 2013 y 2014, muestran las grandes divisiones dentro de cada país, entre el norte y el sur, entre la capital y la periferia, entre la meseta y el llano, entre la costa y la sierra. Prácticamente en todas partes el descontento de los ciudadanos con ciertas formas de hacer política se expresa en desafección e incremento del abstencionismo.

Los congresos se encuentran divididos y sin mayorías claras. La excepción es el caso de Ecuador donde el partido de Gobierno posee casi el 90% de los escaños parlamentarios. Esto obliga en toda la región a una negociación constante, que muchas veces no da resultados y empantana el sistema político. Así, los gobernantes mandan por decreto, lo que genera un mayor desapego ciudadano hacia las instituciones democráticas. Además, encuentran crecientes dificultades para implementar sus propuestas. Todo esto muchas veces estimula la corrupción, percibida como un «camino fácil» para intentar resolver estas dificultades, lo cual sólo contribuye a agravar la situación. Es necesario, entonces, diseñar mecanismos para la construcción de acuerdos nacionales efectivos, capaces de reflejar la pluralidad de la sociedad en el marco de una democracia guiada por las mayorías, pero que respete a las minorías.

En este escenario, algunos han señalado que en América Latina se venía consolidando una “nueva tendencia de izquierda”. Sin embargo, lo que está sucediendo en la región es en realidad la búsqueda de opciones, de caminos que se abran a nuevas perspectivas que ofrezcan respuestas diferentes, capaces de superar la exclusión social y política de una gran mayoría de personas. Superar y mitigar los efectos negativos de las transformaciones estructurales efectuadas en la etapa del neoliberalismo sin contrapesos. El desafío actual, en un contexto de mayor autonomía política y espacios de relación económica internacional, es avanzar en modelos desarrollo que permitan el crecimiento para superar la pobreza y disminuir la inequidad.

Sistemas políticos debilitados

Los estudios sobre América Latina concluyen que en la actualidad existe un fuerte apoyo a la democracia en la región. De acuerdo al Informe de Latinobarómetro, para el año 2013, este apoyo fue de 56%. A pesar de ello, registran también un nivel casi equivalente de insatisfacción con los resultados de los gobiernos democráticos, un 57% señala que no han logrado resolver las demandas de la ciudadanía. Sólo un 39% se declaró satisfecho. Las y los latinoamericanos han reducido o perdido la confianza en los gobiernos, en los partidos políticos y en los congresos, lo cual naturalmente afecta la legitimidad de las instituciones básicas de las democracias.

Es importante destacar que la democracia por sí misma no es capaz de garantizar el buen gobierno, aunque permite reemplazar a los malos gobernantes por medios legítimos. Las elecciones democráticas posibilitan que la ciudadanía se exprese en nuevas tendencias y construya nuevas mayorías.

En las últimas dos décadas muchos presidentes latinoamericanos han sido reemplazados fuera de los marcos electorales, lo cual revela un cuadro complejo de gobernabilidad. Esto no es nuevo en la región. Se trata de una realidad que se ha prolongado durante años. Desde 1991 encontramos 16 presidentes que han renunciado antes de concluir su mandato. En todos los casos, los reemplazos se efectuaron manteniendo un cierto apego a las normas constitucionales, evitando, de esta manera, las sanciones por parte de la comunidad internacional. Si queremos entender estas inestabilidades, es preciso mirar los sistemas políticos. En general, en América Latina –a diferencia del Caribe anglófono– prevalecen los regímenes presidenciales, es decir, sistemas en los cuales la figura del Jefe de Estado es crucial. Las constituciones nacionales ubican al presidente en el centro del poder, con extensas facultades, pero en muchos países ocurre que el presidente no cuenta con mayoría en el Congreso. A lo largo de la historia latinoamericana, esta situación generó tensiones políticas que fueron resueltas por la intervención, abierta o encubierta, de diversos poderes fácticos, principalmente las Fuerzas Armadas. En la actualidad esto no es posible. El consenso democrático en la región es fuerte, por lo que romper el marco constitucional lleva al aislamiento político-diplomático y puede generar fuertes sanciones económicas. La Carta Democrática de las Américas y las cláusulas democráticas incluidas en los pactos subregionales han contribuido de manera fundamental a evitar los regímenes autoritarios. Aunque, por sí mismos, estos acuerdos no logran otorgar estabilidad y gobernabilidad democrática, hay que reconocer que poseen una importante función de reaseguro democrático, al proyectar incentivos positivos para superar tensiones y evitar rupturas constitucionales.

Los sistemas presidenciales han derivado en muchos casos en un hiper-presidencialismo, que lleva a que los presidentes gobiernen por decreto, y minimicen el rol del congreso. Además de buscar controlar al poder judicial. Por otro lado, los sistemas políticos están liderados por organizaciones políticas que se manifiestan o bien en sistemas de partido único o por medio de coaliciones. Entendemos por coaliciones a las alianzas políticas formales o informales conformadas por partidos políticos y/o por representantes elegidos en los parlamentos. Constituyen un bloque que apoya o se opone a las políticas que impulsa el Gobierno. El partido político puede tener un carácter hegemónico formal o bien tener una estructura laxa que agrupa a distintos movimientos y organizaciones ubicados bajo una denominación común. En América Latina, históricamente, han existido sistemas políticos fundados en la acción de un partido hegemónico, sin contrapeso, el caso más evidente ha sido el del Partido Revolucionario Institucional, en México por más de setenta años, o el del peronismo en Argentina, o en distintas etapas históricas el APRA en Perú, o el Partido Liberación Nacional en Costa Rica. Muchas veces los partidos en el Gobierno cooptan diputados independientes y conforman una cierta mayoría sin que necesariamente se establezca una coalición. En general estas coaliciones, cuando se producen, corresponden a acuerdos más o menos formales establecidos por distintos partidos políticos que se articulan en torno a un programa común que refleja las coincidencias de quienes se nuclean en torno a dicha coalición.

Los sistemas presidenciales latinoamericanos tienen su soporte o bien en una coalición o bien en un único partido. Aunque podría suponerse que las coaliciones tienen más fuerza y más capacidad que los partidos para articular un proyecto sólido, esto no necesariamente es así. En la región, encontramos gobiernos fuertes tanto de coaliciones como de partidos. Pero, ni los sistemas de partido único ni las coaliciones por sí mismas aseguran cohesión y fortaleza, serán las circunstancias internacionales y nacionales las que establecerán los espacios de estabilidad y gobernabilidad democrática. No es posible, entonces, elaborar una conclusión general sobre este tema. Pueden ser las coaliciones las que fortalecen a los sistemas políticos democráticos y su capacidad de gobernabilidad, o pueden ser los sistemas de partido único los que otorgan consistencia democrática y estabilidad. No hay un patrón de comportamiento generalizado al inicio del 2015. Depende de cada caso los grados de estabilidad y gobernabilidad democrática que se alcance.

Como se muestra en el cuadro 3, el año 2014 contaba con cuatro coaliciones fuertes en América Latina, una débil y dos empates. En los sistemas de partido único en el poder, cuatro son fuertes, uno empatado y seis son débiles. La única conclusión que se puede establecer son las dificultades para construir mayorías que den sustento y refuercen las capacidades de gobernabilidad, sobre todo en el contexto de países fragmentados social y políticamente. Lo que caracteriza a los sistemas políticos es su alta heterogeneidad.

Los sistemas políticos latinoamericanos han caído en las decisiones de corto plazo, que demuestran incapacidad para establecer políticas de Estado y construir mayorías estables que les den sustento. Es decir, fijar políticas que puedan proyectarse más allá de un período de gestión gubernamental y que sean más incluyentes que las opciones del partido o la coalición que se encuentra en el Gobierno. Es necesario generar acuerdos, pactos, alianzas que incorporen a la oposición, a diferentes referentes minoritarios y organizaciones de la sociedad. Hablamos de políticas permanentes, a las que se les destinen los recursos humanos y financieros necesarios para su ejecución, que sean diseñadas y ejecutadas con una participación amplia de la ciudadanía, lo que les augura continuidad y fortalecimiento en el largo plazo.

Las situaciones nacionales, en muchos casos, evidencian que no existen consensos básicos ni se formulan políticas de Estado; en consecuencia muchas de las principales demandas y los principales problemas de carácter político, económico y social no se resuelven, y se incrementa la exclusión y la marginación de importantes referentes de esas sociedades. Asimismo, en muchos países no se han resuelto los déficits de institucionalidad política, lo que favorece la polarización y la desafección. A la vez que se concentra el poder en las administraciones. En el campo económico, tampoco existen consensos básicos sobre la agenda de crecimiento y desarrollo; ni sobre cómo enfrentar la inseguridad y la pobreza. Estas diferencias polarizan opciones y cursos de acción. Cabe señalar que desde el año 2003 el crecimiento exportador, esencialmente de materias primas homogenizó ciertas visiones y políticas en la región, hasta el 2009, cuando la crisis financiera internacional generó una brusca caída de la cual se recuperó pero en un nivel muy menor. El crecimiento alcanza en el 1,2 en el 2014 y sólo llegará al 2,2 según las proyecciones para el 2015.

En la primera década de este siglo quien triunfaba en la elección presidencial pero no tiene mayoría parlamentaria lo que visualiza era promover un “cambio en las reglas”. Para ello llama a una Constituyente que debía redefinir las reglas del sistema político por medio de un cambio en la Constitución. Bolivia, Ecuador y Venezuela han estado inmersos en estos procesos. En Colombia cambios constitucionales permitieron la reelección presidencial. Esto permitiría construir visiones y misiones que sean desarrolladas por los diversos actores.

También es importante destacar que la reelección presidencial – permitida de forma inmediata y alterna en 13 países y prohibida sólo en 5: Guatemala, El Salvador, Honduras, México y Paraguay- permitió que seis expresidentes –Brasil, con Lula; Colombia con Uribe, Venezuela con Chávez; Perú con Alan García; Costa Rica con Oscar Arias; y Nicaragua con Daniel Ortega, en una primera etapa- fuesen electos nuevamente. A lo que posteriormente se incorporan Rafael Correa, Evo Morales y Michelle Bachelet. En 2014 se sumaron Dilma Ruseff, Tabaré Vázquez y Juan Manuel Santos, y nuevamente Evo Morales. Posiblemente a ellos se unirá Daniel Ortega.

Sorpresas y sorprendidos: las crecientes dificultades para auscultar la realidad regional

En los análisis de los científicos sociales y de los gobiernos, el uso de las encuestas como instrumentos de interpretación de la realidad había tenido una gran relevancia. Se consideraba que, si estaban bien diseñadas, poseían la capacidad pronosticadora suficiente y mostrarían principales tendencias acerca de los temas emergentes en las agendas y la valoración de los liderazgos. Sus resultados eran vistos como una referencia cercana a la realidad política de cada país, que permitía tomar decisiones con mayor certeza. Sin embargo, las últimas elecciones en América Latina demuestran que, en general, las encuestas no han logrado adelantar las tendencias ni de los resultados de los procesos de decisión popular. En la región, pareciera existir una marcada tendencia a un voto oculto que, por alguna razón, hace que aquellos que buscan leer la opinión pública únicamente a través de las encuestas se equivoquen. Esta situación se ha mantenido por más de una década.

Desarrollar una agenda única y exclusivamente fundada en las fluctuaciones en la opinión pública puede ser riesgoso. Las opiniones de ésta son volátiles. De allí que responder únicamente a cómo suben o bajan los temas en la sensibilidad de los ciudadanos equivale a generar políticas reactivas que no miran los intereses de largo plazo que serán los que posibiliten una democracia consolidada. Por otro lado, cabe destacar que en los principales temas la opinión pública se mueve y conforma sus percepciones sobre la base de lo que muestran las noticias en la televisión. La orientación gubernamental debería fundarse en un programa a ser desarrollado para dar resultados a lo largo del tiempo más que como respuesta al impacto de las noticias de la semana anterior.

Entre noviembre de 2005 y diciembre de 2006, se realizaron doce elecciones en América Latina. En 2012 y 2013 fueron celebradas ocho elecciones presidenciales. En 2014 se han sumado siete elecciones para elegir presidentes. Al menos en algunos casos, los resultados han sido inesperados, sin coincidir con los pronósticos de las encuestas. Esto ha generado sorpresas y sorprendidos, e indica que es necesario mejorar los instrumentos y combinarlos con otros indicadores y otro tipo de mediciones capaces de auscultar lo que la sociedad realmente está pensando.

En el nuevo ciclo también hubo sorpresas y continuidades. En la mayoría, 19 casos, los resultados eran previsibles, en siete fueron algo sorpresivos.

En el ciclo del año 2014 aparecen más continuidades que cambios o alternancia. Pero al igual que en los ciclos anteriores, las encuestas no terminan de clarificar las tendencias, ni los aspectos centrales de la renuencia a participar. En este nuevo ciclo se producen en las tres elecciones en Centroamérica dos cambios y una continuidad. Costa Rica, cambio; en El Salvador, continuidad; y Panamá, cambio. En las cuatro en Suramérica se producen continuidades en todos los casos, con alguna sorpresa como la derrota en la primera ronda del presidente Santos en Colombia, o lo ajustado de los resultados en Brasil; o la alta mayoría del presidente Morales en Bolivia. En Uruguay, el resultado era previsible.

En Brasil se logra una continuidad de cuatro períodos, lo que resultará en 16 años de ejercicio de poder por parte del Partido de los Trabajadores. Sin embargo es un país dividido, con un cuasi empate electoral. En Uruguay, logra tres períodos el Frente Amplio, además de alcanzar una mayoría parlamentaria. En Bolivia, también se produce un tercer mandato y logra reducir o eliminar la fragmentación territorial. El Salvador se repolarizó entre los bloques que se enfrentaron en la guerra civil de los años ochenta.

En la mayoría de los países, observamos una fragmentación territorial en la votación. En algunos casos, las áreas más postergadas expresan su apoyo a la continuidad (Brasil) o en otros su rechazo al modelo económico y político vigente (Costa Rica). Del mismo modo, en prácticamente todas las elecciones la fragmentación en los congresos es muy alta, con la gran excepción de Ecuador. Todo esto impondrá importantes desafíos a las y los presidentes elegidos. En estos casos, muchas veces los ganadores llegan al poder con un apoyo minoritario y en un contexto con un alto nivel de abstención.

Tendencias regionales

A modo de conclusión, podemos señalar que la conformación del nuevo mapa político latinoamericano permite estructurar algunas tendencias que reflejan los intereses colectivos en la región.

1. El tiempo y el espacio han cambiado sus connotaciones, en la actualidad son simultáneos (en tiempo real) y planetarios. La globalización es la norma, situación que tiene aspectos positivos y otros negativos. La interdependencia ha generado mayor riqueza, una mayor y amplia pluralidad y al mismo tiempo las amenazas se han mundializado. Los peligros y riesgos se han transnacionalizado. Ningún Estado por sí sólo tiene el poder para hacer frente a los nuevos desafíos, entre otros: las crisis financieras, el crimen organizado, el cambio climático o las pandemias. El mundo se encuentra en un acelerado proceso de cambios en las relaciones de poder. Emergen nuevos actores globales y regionales. Se ha producido una ruptura de las certezas y de los paradigmas del sistema internacional. Las respuestas tradicionales se transforman en problemas más que en soluciones a los nuevos desafíos.

2. El capitalismo es global, pero las elecciones y la oferta política no lo son. Estas son nacionales y con una fuerte raigambre local; lo que genera una gran disonancia. Las decisiones centrales referidas a cuestiones de soberanía salen del ámbito nacional y de las elites nacionales. La percepción de la gente es que los gobiernos que eligen “no mandan”, no dirigen, que son los “mercados”, los acreedores, las “autoridades” financieras o “entes técnicos” los que deciden. Con ello se produce un vaciamiento de la democracia. No hay poder en los gobiernos y los partidos políticos no tienen las capacidades de articulación para definir los intereses y organizar respuestas a los fenómenos ligados a la globalización. Tampoco los poseen para diseñar, generar y desarrollar bienes públicos regionales e internacionales. En el otro lado, los gobiernos locales son altamente vulnerables a la penetración del crimen organizado. Se incrementa la violencia y los homicidios dolosos. La situación en México, en el Estado de Guerrero, y en el Municipio de Yguala, es el ejemplo más claro en el vínculo entre corrupción, crimen organizado y violencia. Ello erosiona la democracia y hace perder la confianza en el conjunto de las instituciones, en especial en el estado de derecho.

3. En América Latina las elecciones son rutina en la actualidad. Poseen altos niveles de incertidumbre en los resultados, la competencia es fuerte y los resultados tienden a ser ajustados y no son cuestionados. En las elecciones presidenciales el balotaje es la regla en la mayoría de la región. En los casos de Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay y Venezuela, no se aplica.

Las elecciones cambian los contextos y las opciones de los sistemas políticos. Los regímenes democráticos están establecidos y la democracia electoral está consolidada. La construcción democrática tiene un punto central los procesos electorales. La construcción de una democracia de ciudadanos y ciudadanas se fundamenta en dichos procesos, así como la de una democracia que reconoce los derechos de todas y todos sus ciudadanos. No obstante, las tendencias a un mayor abstencionismo se consolidan. También las dificultades para lograr mayorías estables en los parlamentos. Ello como resultado a la apatía sobre la política y al sentimiento de debilidad sobre el peso efectivo en lo que se decide, dado el contexto global. Si la gente elige y los gobiernos no pueden decidir, las elecciones y la política en general se desvaloriza.

4. Las tendencias a la continuidad de las coaliciones en el poder poseen gran fuerza en la actualidad, particularmente en Sudamérica. Allí hubo continuidad en las cuatro elecciones del año 2014. Se produjeron diversas situaciones, unas de mayor cohesión como en Bolivia, con menor polarización territorial; y otras con altos grados de diversificación, como en Brasil. Unas y otras situaciones afectan la estabilidad política, la convivencia democrática y las oportunidades de gobernabilidad democrática. A lo anterior se une la continuidad que producen los escenarios económicos, lo que hemos denominado como el inicio de un “nuevo paradigma de desarrollo” en América Latina. Éste, junto con cuidar los temas macroeconómicos y monetarios, pone el acento en el desarrollo de políticas sociales que propenden a la universalidad. Con ello el foco en la resolución de los temas de pobreza es lo central. Estos son los prioritarios, más que los referidos a la equidad. El desarrollo de estas políticas públicas permitió sacar a millones de latinoamericanos de la pobreza y desarrollar nuevos sectores medios.

5. En el mundo crecen las clases medias y mejora el desarrollo humano. Las nuevas clases medias son cada vez más determinantes en los resultados electorales. Existe un debate sobre si son “nuevas clases medias” o “nuevas clases trabajadoras”. Esta diferencia posee implicancias políticas de gran importancia ya que definen tendencias políticas diferentes en cada caso. Estas nuevas clases medias, muy diversas, y aun vulnerables tiene capacidades para definir las relaciones de poder por sus preferencias partidarias y electorales. Los partidos políticos en diferentes países han mostrado importantes dificultades para captar las nuevas tendencias, los nuevos intereses y las formas emergentes que están adoptando las “nuevas clases medias”. Sus demandas han cambiado sustancialmente. El rol de las mujeres es esencial en estos cambios, muchas de ellas son jefas de hogar. Son estas clases medias las que apoyan la democracia pero están insatisfechas con ella, por los resultados que no logran reducir las vulnerabilidades y los temores de recaer en situaciones de pobreza.

6. Los partidos políticos tienen una muy baja credibilidad. Ello está en directa relación con la baja sintonía con las nuevas clases emergentes, la creciente urbanización y con la falta de adaptación a las nuevas formas de hacer política, en la globalización, hacer política en las redes, por medio de redes electrónicas, más que personales. Tampoco han sabido incorporar a las mujeres, un gran déficit, ni a los jóvenes. El vínculo personal cara a cara se diluye frente a la TV y las redes sociales, aunque sigue siendo fundamental. El rol de los medios de comunicación, en especial de la televisión, es cada vez más gravitante. La “video-política” impera. Desde allí se busca “pautear” la agenda política. El descredito de los partidos es muy alto y ello erosiona al conjunto del sistema y a las capacidades de gobernabilidad democrática.

7. Construir políticas de Estado es esencial para el desarrollo de los bienes públicos internacionales y nacionales y para continuar con las buenas prácticas del “nuevo paradigma de desarrollo latinoamericano”. En la actualidad los espacios para regresiones antidemocráticas son muy reducidos, pero los espacios para “autoritarismos democráticos” se han incrementado; por ello la reafirmación democrática es central, como lo expresa la Carta Democrática de las Américas, suscrita en el año 2001. De allí que la democracia se afianza con más democracia.

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