BARCELONA RADICAL
radicalparty

"Per què hem de canviar el sistema electoral?", Acció per la Democràcia

El sistema electoral espanyol, que és el mateix que regeix les eleccions al Parlament de Catalunya, no permet la participació dels electors. Aquesta és la principal conclusió que vam poder extreure de la visita a Barcelona del Prof. Dieter Nohlen, conegut arreu del món com al major expert en sistemes electorals.

Recordem que el dret a la participació política, que no s’esgota en anar a votar cada quatre anys, és un dels drets fonamentals dels espanyols i dels catalans, reconegut a la Constitució i a l’Estatut. I, evidentment, figura als principals tractats europeus. Sense participació no podem parlar de democràcia, i molt menys d’una democràcia de qualitat.

El funcionament del sistema electoral espanyol: un greu problema
El nostre sistema electoral, que apliquem indiscriminadament a totes les eleccions (municipals, autonòmiques, estatals i europees) es basa en les llistes tancades i bloquejades. Només el Senat es regeix per un altre sistema que, a sobre, no ha donat resultats gaire bons.

Quin problema tenen les llistes electorals tancades i bloquejades? Molt senzill. Algú té garanties a l’hora de contactar amb un diputat? Té un elector qualsevol un interlocutor al Parlament que li garanteix que la representació política serà efectiva? La resposta és no. Naturalment, molts diputats fan excel·lentment la seva feina però la qüestió és aconseguir que tots els electors siguin representats més enllà dels fets anecdòtics, com que el diputat sigui de la seva comarca o que li caigui bé l’elector.

Tothom coincideix en que cal canviar el nostre sistema electoral, però manquen reflexions sobre quin n'ha de ser el substitut i, abans de tot, quins principis ha de complir. Només hem arribat a reflexionar sobre la proporcionalitat del sistema i sobre el prorrateig, és a dir, quants escons toquen a cada província o circumscripció electoral. Els partits es barallen –tant a Catalunya com a nivell espanyol– per anar ajustant alguna d’aquestes variables i aconseguir un avantatge electoral. Aquest no és un panorama gaire potent per canviar de sistema electoral amb la finalitat de millorar la qualitat de la democràcia.

Els principis en què cal basar un sistema electoral
Representació, governabilitat, complexitat, participació i legitimitat. Segons Dieter Nohlen, malgrat que el sistema electoral perfecte no existeix, el sistema més adequat al nostre context polític serà el que tingui en compte una millor combinació d’aquests principis.

En el cas espanyol, la representació dels diferents partits es compleix. Millor o pitjor, però el sistema de partits present al Congrés dels Diputats i al Parlament de Catalunya cobreix una àmplia varietat d’ideologies. Per tant, no sembla que els ciutadans haguem de sentir-nos “ideològicament orfes”.

Cal dir, també, que el sistema electoral no ha impedit grans canvis al sistema de partits: l’ensulsiada de la UCD, la puixança dels nacionalismes perifèrics, l’aparició d’UPyD o de Ciudadanos, la fragmentació de l’independentisme català en diverses opcions electorals, etc. Per tant, hi ha hagut partits que han entrat i d’altres que han sortit. Fins aquí, cap problema.

La governabilitat ha quedat garantida. El sistema dóna majories sòlides, tant a nivell català com espanyol. Hi ha hagut eleccions anticipades però no han caigut governs ni hi ha hagut períodes d’inestabilitat parlamentària manifesta. Gairebé no ha calgut tenir governs de coalició, esdevenint el cas espanyol una excepció molt vistosa entre les democràcies de sistema electoral proporcional. Qui no recorda les 'combinazione' italianes, el govern conservador i liberal-demòcrata al Regne Unit o les difícils coalicions alemanyes entre la CDU i altres partits? L’alternança democràtica ha existit.

D’altra banda, la complexitat del sistema pels electors és nul·la: només cal triar una papereta i ficar-la a la urna. En aquests dos sentits podem dir que tenim un sistema electoral exemplar (que és el que diuen molts acadèmics i experts de casa nostra).

Ara bé, quan arribem al punt de la participació i de la legitimitat, aquí comencen els problemes. Com ja hem dit, la participació entre les convocatòries electorals depèn de la bona voluntat dels diputats o de la capacitat que tinguin els electors de convertir-se, invertint-hi recursos, en un interlocutor qualificat (associació, fundació, 'lobby', etc.). Això ha anat erosionant la legitimitat del sistema, que és la variable més crítica.

La legitimitat de la nostra democràcia: ens cal protegir-la
Fins ara, els acadèmics catalans i espanyols han parlat de “desafecció” i han rebutjat considerar que la nostra democràcia tingui algun problema de legitimitat. Cal tenir en compte que el terme “desafecció” era molt utilitzat durant la darrera dictadura. De fet, un ciutadà “desafecte” al règim perdia molts drets: podien negar-li el títol universitari, el passaport, etc. Curiosament, la “desafecció” ha anat creixent però no s’ha posat mai en dubte la legitimitat del sistema.

Ara bé, durant la primavera de l’any 2011 el Parlament de Catalunya va ser encerclat amb el clar objectiu d’evitar-ne el seu correcte funcionament. Una mica com passa en països menys desenvolupats quan un partit polític que ha perdut les eleccions intenta recuperar el poder per mitjans no democràtics. Recentment, també s’ha intentat encerclar el Congrés dels Diputats.

Però el problema no es limita a les “grans ocasions”. Passa nombroses vegades que persones que van al Parlament a assistir a les sessions o a entrevistar-se amb diputats, són increpats a la sortida pel sol fet de dur corbata. Persones que s’apleguen per protestar per causes diverses acaben cridant “No hay pan para tanto chorizo” o “Vais a morir” a ciutadans que no són membres de cap partit polític ni que, per descomptat, són diputats. Aquest és un clar clima de deslegitimació de la democràcia.

A més, cal tenir en compte que en les darreres enquestes del CIS i del CEO, el tercer problema per darrera de l’atur i de la crisi econòmica és la política. Això il·lustra la profunditat del problema i, per tant, la necessitat de fer reformes efectives que permetin al nostre sistema tornar a nivells de legitimitat adequats.

Quina és l’arrel del problema?
L’arrel del problema és la baixa qualitat de la nostra democràcia. Qualsevol observador pot adonar-se que la democràcia espanyola no és homologable a la d’altres països del nostre entorn. El sistema electoral no funciona. El respecte per la llei no és suficient. El bon funcionament dels tribunals (independència i imparcial·litat) de vegades no sembla adequat. Els problemes de corrupció no són acceptables. L’arquitectura constitucional de l’Estat, que ha de permetre la separació de poders, no resol adequadament aquesta qüestió. La transparència de les institucions és insuficient. Etcètera.

Tot això ens porta a una “performance” democràtica poc lluïda. Recordem alguns símptomes: diputats que no tenen contacte amb els seus electors, utilització indiscriminada de la llei d’acompanyament de pressupostos per a qualsevol propòsit, reforma constitucional en 48 hores, supeditació del poder legislatiu a l’executiu, els partits polítics han ocupat –de manera natural, no ho oblidem– gran part dels patronats, consells, comissions i altres òrgans decisoris de l’administració, etc.

L’orígen de les llistes tancades i bloquejades
Les llistes tancades i bloquejades són un dels factors determinants d’aquesta situació. La concentració de poder que permeten a les cúpules dels partits fa que tots els mecanismes de control siguin ineficients. Davant d’això, neix la impunitat de molts càrrecs polítics.

Cal dir, però, que les llistes tancades i bloquejades produeixen aquest problema en el context de la nostra cultura política. Als països nòrdics, produeixen efectes positius, però aquí no. A Itàlia, on ara tenen –després de molts canvis– un sistema electoral com el nostre, el mateix ministre que el va impulsar l’any 2006 l’anomena el 'porcellum', és a dir, la “porcada”. No se li escapa a ningú que Itàlia i Espanya tenen cultures polítiques relativament properes.

A Itàlia parlen de 'partitocrazia' per descriure la seva situació: el govern dels partits. La democràcia és el govern del poble, l’aristocràcia el dels millors, la teocràcia el dels clergues, la tirania el del dictador, etc.

L’orígen de les llistes tancades i bloquejades al nostre país es troba en la famosa i tan elogiada Transició. Per mitjà del Reial Decret-Llei 20/1977, que va servir per convocar les eleccions a Corts Constituents, es van consagrar els principis que han perviscut fins ara: llista tancada i bloquejada, la província com a circumscripció electoral i llei d’Hondt per fer el recompte.

Aquest sistema es va dissenyar per garantir la victòria de la UCD a les primeres eleccions i va tenir èxit: la UCD va treure una prima de 45 diputats (sobre 350). És a dir, tenia 45 diputats més dels que li tocaven segons la pura proporcionalitat. Sembla que el sistema electoral hagués estat dissenyat no en temps de Suárez, sinó d’Arias Navarro.

Una altra motivació d’aquest sistema electoral era, evidentment, consolidar els partits polítics, que havien estat recentment creats o legalitzats després de l’exili. Es va voler reforçar la cúpula dirigent però, a llarg termini, s’ha esclerotitzat el funcionament intern de tots els partits, situació molt greu per al sistema polític.

Vam anar copiant aquest sistema a les successives normatives electorals fins al punt que tots els parlaments autonòmics d’Espanya s’elegeixen gairebé de la mateixa manera. En el cas de Catalunya, però, no s’ha arribat a aprovar mai una llei electoral.

32 anys sense llei electoral: rècord mundial?
Efectivament, després de 32 anys (les primeres eleccions al Parlament de Catalunya van tenir lloc un ja llunyà 1980), seguim sense llei electoral. Les eleccions es regeixen pel que diu la disposició transitòria segona de l’Estatut del 2006 (disposició transitòria quarta de l’Estatut del 1979) i la legislació espanyola.

Qualsevol canvi en la legislació electoral espanyola provoca canvis sobrevinguts a Catalunya. Per exemple, el recent canvi per obligar als partits sense representació parlamentària a presentar signatures validades per un fedatari públic, cosa que és bastant arbitrària i discriminatòria, no ha estat validat pel Parlament de Catalunya.

Em pregunto si hi ha gaires parlaments al món sense llei electoral. I si n’hi ha algun, si ha estat tants anys sense tenir-la. Potser som rècord mundial.

Solucions al problema

La primera i més essencial és enfocar el problema de manera que pensem en la millora de la qualitat de la democràcia, que és un concepte que ara mateix té poca presència. És perfectament possible aconseguir de fer reformes que no lesionin els legítims interessos dels partits mentre aconseguim millorar la democràcia: això no és un joc de suma zero.

A partir d’aquí, hi ha moltes reflexions a fer. Però la més essencial, perquè també va ser la més important al principi de la Transició, és la reforma del sistema electoral. Com deia Heribert Barrera, primer president del Parlament de Catalunya modern, la reforma del sistema electoral no és una panacea que ho cura tot però sí posa millors condicions per trobar solucions als altres problemes.

Hi ha nombrosos sistemes electorals al món, però no tots tindrien una bona implantació a Catalunya o a Espanya. Les principals alternatives que s’han posat sobre la taula són les llistes obertes, les llistes desbloquejades i el sistema alemany.

Les llistes obertes, un sistema a evitar
Sota l’etiqueta “llistes obertes” sembla que existeixin una gran varietat de sistemes electorals que resoldrien la nostra situació. Res més allunyat de la realitat: les llistes obertes són el sistema electoral del Senat. Només cal veure com es va haver de modificar per permetre que els partits canviessin l’ordre dels candidats a les paperetes electorals. El motiu: abans sortien elegits els candidats el cognom dels quals començava per una lletra més propera a la “A”. Els electors posaven la creueta al candidat que anava primer de tots...

Però hi ha un factor encara més greu: les llistes obertes no són un sistema proporcional. Recordem que la Constitució i l’Estatut ens obliguen a tenir un sistema electoral proporcional, de manera que és impossible plantejar les llistes obertes sense una reforma constitucional.

Les llistes desbloquejades, un possible càncer per als partits
S’ha parlat moltes vegades de les llistes desbloquejades a Catalunya i a Espanya (habitualment sota el nom de “llistes obertes”, mal aplicat en aquest cas). Les llistes desbloquejades podrien produir, segons ens explica Nohlen, una gran competència entre candidats del mateix partit i no entre partits polítics.

Això produeix importants augments de cost de la campanya electoral, tensions enormes dins dels partits i problemes en relació a la cultura personalista del país. Nohlen ens recorda que la democràcia està feta per a la competència entre els partits. En els casos espanyol i català, les llistes desbloquejades destrossarien els partits. Les lluites intestines entre candidats esventrarien cada partit.

Només cal imaginar els candidats actuals, que ja acostumen a estar a mata-degolla en alguns partits, lluitant per obtenir minuts televisius del seu partit. O demanant el vot (la creueta a la llista) a les parròquies. O recolzats per màfies, com ha passat a Itàlia.

Dieter Nohlen a la Transició espanyola
Dieter Nohlen ens va explicar la seva experiència durant la Transició. El seu testimoni ajuda a entendre com es podria plantejar la introducció dels diputats elegits en circumscripcions uninominals a Espanya.

Va assessorar a l’aleshores oposició juntament amb Maurice Duverger, politòleg francès. Després d’escoltar-lo ens va quedar a tots la sensació que havíem viscut aquells moments: l’aleshores secretari general de la UCD, Arias Salgado, presidint algunes reunions, els catalans –Miquel Roca, Solé Tura...– escoltant a la primera fila, Fraga a favor del sistema britànic. La principal reivindicació de les esquerres, la proporcionalitat.

Malauradament, l’esquerra no va incloure entre les seves reivindicacions el fet que un diputat hagués de respondre davant dels electors de la seva circumscripció. Això, sumat a que només era Fraga qui defensava un sistema que inclogués circumscripcions uninominals (el sistema britànic en el seu cas), va dur a banejar completament la possibilitat d’introduir aquest tipus de diputat. D’altra banda, es tenia un mal record de l’època de la Restauració, en la que el sistema electoral, únicament amb circumscripcions uninominals, servia per fer tupinades constants.

Poc després de finalitzada la Transició es va començar a discutir sobre el sistema electoral. El mateix Heribert Barrera va proposar la introducció de circumscripcions uninominals al Parlament de Catalunya. La resposta dels demés polítics va ser que el poble encara no estava preparat. Com si fossin analfabets. També s’acostuma a dir que tornarà el caciquisme, com si encara visquéssim als temps d’Alfons XIII.

El sistema electoral i el sistema de partits
El sistema electoral determina el sistema de partits, és a dir, quants n’hi ha i com són. En el cas de la democràcia nord-americana, hi ha dos grans partits que són com plataformes de promoció de candidats, no tenen gaire pes en el joc de poder perquè tant els diputats com els senadors com el President han de guanyar-se els vots. Una situació similar es viu a Anglaterra.

En el cas dels sistemes proporcionals, el partit té més cos i més presència. Acostuma a estar més estructurat i cal tenir cura del seu bon funcionament (finançament, eleccions primàries, etc.). Depenent del grau de tancament del sistema electoral (en el cas espanyol, màxim), caldrà vigilar més intensament que els partits compleixin amb els mínims higiènics que exigeix la democràcia.

En el nostre cas aquesta és una batalla perduda. Fer noves lleis o introduir nous controls són operacions merament cosmètiques. El Tribunal de Comptes és com el General Armada: ni està ni se l’espera (el nombre d’anys que tarda a emetre els informes sobre el finançament de cada campanya electoral i de cada partit és espectacular). La Junta Electoral Central té una dotació de funcionaris absolutament insuficient: és un miracle que faci la seva feina. A Catalunya, per descomptat, no tenim cap òrgan propi de control de les eleccions o dels partits perquè no hem fet la nostra llei electoral.

Maurice Duverger, el politòleg que ja hem citat, va establir la “llei de Duverger”, que és l’enunciat amb que comença aquest apartat de l’article. És a dir: el sistema electoral determina el sistema de partits. Doncs bé, a Catalunya, el Professor Josep Maria Colomer, àmpliament reconegut a tot el món, va publicar un treball acadèmic titulat “Duverger law upside down”, en el que defensava que a Catalunya el sistema de partits determinava el sistema electoral i que, per tant, no era fàcil fer una reforma.

Evidentment, estem instal·lats en un grau de cinisme tal que no ens queda altra sortida que modificar el sistema electoral. Penso que només la introducció dels diputats elegits en circumscripcions uninominals podria permetre remuntar aquesta situació. Ara bé, la reforma té un límit clar: la proporcionalitat.

César Molinas i les solucions radicals
Potser a alguns ens crida molt l’atenció la tesi de César Molinas, àmpliament difosa pel diari 'El País' i per 'La Vanguardia'. Molinas identifica que a Espanya existeix una “elit extractiva” –els polítics– que ens fa la vida impossible als ciutadans. Amb molt bon criteri determina que el sistema electoral està a l’orígen del problema. Però proposa una reforma de difícil viabilitat: proposa el sistema britànic per substituir el nostre.

No només és això inconstitucional (i plantejar una reforma constitucional és, com a mínim, agosarat), sinó que segurament es carregaria el sistema de partits. Aleshores sí que el drama seria complet. Us imagineu un parlament amb presència de Marios Condes? Jo faria les maletes i marxaria cap a Islàndia o algun lloc similar... Ens passaria com als italians després de les operacions anticorrupció dels noranta: es van quedar sense partits polítics i els nous que han vingut han estat molt pitjors que els d’abans.

Cal ajudar als partits que millorin i que funcionin d’una manera diferent, però el que cal per sobre de tot és mantenir els trets fonamentals de la democràcia, entre els quals hi figura l’existència d’un sistema de partits consolidats. Jo vull poder votar –si tinc ganes de votar, és clar– qualsevol partit, sense haver-me de fixar en els problemes de corrupció, de sobrepoder de la cúpula, de candidats escollits a dit, etc.

El sistema possible
Per tant, la solució lògica va en la línia dels sistemes que combinen circumscripcions uninominals amb llistes de partit, que en català s’anomenen “sistemes de representació proporcional personalitzada”. Tal com passa a Alemanya, Escòcia, Gal·les o Nova Zelanda, l’elector es troba amb dos vots: d’una banda una llista de partit i de l’altra un candidat elegit a la seva circumscripció uninominal.

El nombre de diputats de cada partit depèn finalment del percentatge de vots obtinguts per les llistes electorals. D’aquesta manera no trenquem amb la nostra cultura política i conservem el sistema de partits actual. Ara bé, la presència de diputats elegits en circumscripcions uninominals garanteix als electors un interlocutor i, per tant, poder participar amb garanties.

D’altra banda, la nova dinàmica generada ajuda a millorar els nivells de transparència de l’administració i de la política, reduint a la vegada els incentius de la corrupció sistèmica, que és la que posa en perill la nostra democràcia.

D’aquesta manera, el sistema electoral mantindria la representativitat i la governabilitat actuals i, a canvi d’un augment de la complexitat, augmentarien molt la participació i la legitimitat. La qualitat del sistema resultant seria d’un ordre molt superior a l’actual.

Els riscos d’aquest sistema
El risc més evident que presenta la introducció de circumscripcions uninominals a Espanya és un possible ressorgiment del caciquisme. Dieter Nohlen ens va exposar la seva opinió: el caciquisme, tal com s’explica a l’obra de Joaquín Costa, està relacionat amb una determinada estructura social.

En aquest sentit, no tot és caciquisme. Que un personatge famós arribi a esdevenir diputat no és caciquisme, és un problema dels electors. I no calen circumscripcions uninominals per aconseguir-ho: vegi’s sinó el cas de Joan Laporta (o de José María Ruiz Mateos al Parlament Europeu).

Un altre fantasma a combatre és l’experiència del Parlament de Catalunya dels temps de la República. Dissenyat segons el sistema anglès, tots els diputats s’elegien en circumscripcions uninominals. Fins i tot l’hemicicle estava format per dues bancades oposades, com a Londres (fou un joveníssim Josep Tarradellas qui dirigí les obres de conversió a l’hemicicle actual mesos després d’obert el Parlament).

L’Esquerra Republicana de l’època havia arribat a obtindre més de dos terços dels escons i els diputats de la Lliga es van retirar del Parlament perquè defensaven un sistema electoral proporcional. Aquestes tensions i aquests resultats electorals, però, són descartables en un sistema alemany aplicat a Catalunya.

Espanya i Catalunya, al punt de mira d’Europa
La situació d’Espanya preocupa a tota Europa. I, encara que no ho sembli, no és un problema econòmic. El problema que estem plantejant als nostres socis europeus, que ens volen ajudar i no tenen cap interès en laminar la nostra sobirania, és que el nostre Govern està demanant ajudes colossals sense oferir cap esquema democràtic de retiment de comptes, ni als propis ciutadans ni als socis europeus.

Això és insostenible. El futur de la Unió Europea no només dependrà de la convergència fiscal i econòmica, sinó que estarà condicionat per l’equiparació dels estàndards democràtics mínims de tots els estats membres. En cas contrari, les transferències de renda dels ciutadans dels països del nord als del sud no tenen cap sentit.

La nostra gran oportunitat
A Catalunya podem fer història durant els propers quatre anys. Hauran sentit això moltes vegades durant els darrers mesos. Però els donaré aquí un motiu nou: la majoria dels partits estan a favor de reformar el nostre sistema electoral i d’introduir, per primera vegada, les circumscripcions uninominals en el marc d’un sistema proporcional.

La reforma és possible i viable. No cal canviar cap llei: només cal aprovar la tan esperada llei electoral de Catalunya. No hi ha cap partit que sigui explícitament contrari al sistema alemany. No existeix cap corrent d’opinió contrari. Tots els ciutadans entenen el que és disposar d’un diputat elegit a la seva circumscripció. Tots aplaudirem la reforma del sistema actual.

Des d’Europa ens ajudaran. Cap dels nostres socis té interès en una Catalunya menys democràtica. Ningú vol una Catalunya amb un sistema electoral que destrueixi els partits i que incrementi la corrupció. Tothom té clar que la sortida als problemes actuals és millorar la democràcia, incrementar-ne la qualitat.

El temps s’esgota, els problemes creixen i Europa ens observa atentament. Davant d’aquesta situació, la capacitat de dur a terme un procés deliberatiu de reforma del sistema electoral esdevindria la fita més important i el punt de partida d’un autèntic procés de millora de la qualitat de la democràcia. Deia Pau Casals que tenim el parlament més antic del món. Ara també tenim l’oportunitat de tenir un dels millors parlaments del món.

I no ho dubtin: la reforma del sistema electoral a Catalunya seria una referència per a la resta d’Espanya i per a tot el sud d’Europa. La resposta als problemes polítics és la que sempre ha funcionat: més democràcia!

22-XI-12, eldebat
Guillem Grau, membre de la junta directiva d'Acció per la Democràcia
Rafael Villaró, membre de la junta directiva d'Acció per la Democràcia i President de BarcelonaRadical.net
.
*** El Professor Dieter Nohlen va visitar Barcelona el dia 8 de novembre convidat per l’associació Acció per la Democràcia. Va patrocinar la visita la Fundació Friedrich Naumann, lligada als liberals alemanys. El Prof. Nohlen va ser el ponent d’un dinar-col·loqui al Círculo Ecuestre i va oferir un seminari acadèmic a l’Institut d’Estudis Catalans dirigit a professors universitaris i membres de partits especialitzats en el sistema electoral.

Dieter Nohlen, professor emèrit de la Universitat de Heidelberg, ha dedicat els darrers 35 anys a l’estudi dels sistemes electorals, dels processos de reforma política i de les institucions polítiques al seu context. Entre la seva bibliografia destaquen: “Sistemas electorales del mundo” (1981), “Sistemas electorales y partidos políticos” (2004), “Sistemas electorales en su contexto” (2008) i “Ciencia política y democracia en su contexto” (2010).

La visita del Prof. Nohlen és el primer acte del programa de diàlegs “Integració Europea” de la Fundació Friedrich Naumann.