"¿Co-gobernanza = co-soberanía?", José Antonio Marina

EL PANÓPTICO 1

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¿CO-GOBERNANZA = CO-SOBERANÍA?.- El presidente Sánchez habla con frecuencia de co-gobernanza, para referirse al modo como deben colaborar el Gobierno central y los gobiernos autonómicos. La palabra activa una interesante red de relaciones, de la que no sé si el presidente es consciente. Para unos, “gobernanza” es una “idea socialdemócrata encaminada a pastorear pueblos domesticados” (Dalmacio Negro), para otros, es una creación de los Think Tanks ultraliberales (Dany-Robert Dufour), y para otros, la única manera como se puede gobernar en una “democracia compleja” (Daniel Innerarity). Apareció, hasta donde sé, como término técnico en 1985, aplicado a la economía, con un artículo de J. R. Hollingsworth y L. N. Lindberg titulado “The Governance of the American Economy: The Role of Markets, Clans, Hierarchies, and Associative Behaviour”. Se utilizó en política para elaborar una crítica al modo de gobernar. Se oponía, pues, a “gobierno. Un conocido trabajo de R.A.W. Rhodes se titula “La nueva gobernanza: gobernar sin gobierno”. Jan Kooiman fue de los primeros en distinguir entre “acción de gobierno” y “gobernanza”. El éxito de la palabra, a pesar de esas confusiones, indica que se la ve como centro de convergencia de variados problemas. De hecho, la Unión Europea la ha adoptado, desde que publicó en 2001 su Libro blanco de la gobernanza.

Voy a analizar la “gobernanza” como ejemplo del método que seguiré en El Panóptico. Este parte de una premisa sencilla: la conducta humana se mueve por necesidades, expectativas o deseos, que plantean el problema de cómo satisfacerlos. Para lograrlo, la inteligencia inventa herramientas físicas o mentales, sistemas sociales, sentimientos, teorías científicas, costumbres, creencias. La cultura no es más que el conjunto de soluciones -más o menos acertadas- que una sociedad ha dado a problemas de muy diversa índole Las creaciones políticas forman parte de esas soluciones. Conceptos como Estado, nación, pueblo, gobierno, división de poderes, constitución adquieren su pleno sentido cuando los interpretamos como instrumentos para organizar la complicada convivencia humana. Al igual que las demás herramientas, deben demostrar su utilidad.

“Gobernar” es organizar, dirigir, controlar, la actividad de una comunidad y, por antonomasia, de un Estado. Si ya teníamos esa palabra, ¿por qué se inventó la palabra “gobernanza”?  Este es el problema que desde el Panóptico se puede resolver, observando la historia. El concepto aparece dentro de una red cuyos nodos principales son “poder”, “Estado”, “soberanía” y va unido a una reformulación de los tres.

“Gobernar” es organizar, dirigir, controlar, la actividad de una comunidad y, por antonomasia, de un Estado.

Tradicionalmente, el poder político ha tendido a ser absoluto. Se fue centrando en el soberano. Daba igual que lo recibiera de Dios directamente o a través del pueblo, lo cierto es que era absoluto. La idea de “soberanía” designaba, precisamente, esa “plenitud de poder” del soberano. La Revolución Francesa transfirió ese poder absoluto (soberanía) del soberano a la Nación, y el Estado fue la plenitud política de la Nación. Esta es la red correspondiente al viejo concepto de poder, de Estado, de soberanía.

El poder absoluto resultaba difícil de mantenerse en una democracia. La idea de la “voluntad popular” como legitimadora sólo servía en los casos de consenso unánime. En los demás casos, las minorías resultaban un problema de difícil encaje. En el siglo XX se vivió la pasión por la autoridad, que condujo a los Estados totalitarios, culminación del Viejo Estado. Como protesta contra sus desmanes, se fomentó el respeto a los derechos humanos, que defienden al individuo frente al Estado. La desconfianza llevó a un proceso de escepticismo acerca de las grandes verdades y de desinstitucionalización porque habían perdido prestigio y, por lo tanto, autoridad. Cambió también la idea de poder. De una estructura jerárquica, concentrada, rígida, se pasó a considerarlo un fenómeno omnipresente (Foucault). El poder, que es la capacidad de decidir y de influir en las acciones de los demás, estaba distribuido o debía estarlo. Cada ciudadano tenía que ser un minúsculo centro de poder. Debía estar “empoderado” si quería ser autónomo. El Estado totalitario había eliminado la sociedad civil y ahora era necesario fortalecerla. El poder jerárquico es sustituido por un “poder cooperativo (Inneratity), un gobierno en varios niveles (multilevel gobernance). La mayor parte de los problemas políticos tienen un carácter transversal. La política debía entenderse como una “organización de la interdependencia” (Mayntz).

Desde la empresa se había comprendido ya que las estructuras de poder verticales, en las que el director lo sabía todo, daba las órdenes que los demás escalones se encargaban de obedecer y ejecutar, no eran eficientes. Desaprovechaban los conocimientos distribuidos en cada nivel, la capacidad de innovación que era un fenómeno “emergente”. El viejo poder se basaba en la obediencia. El nuevo en el conocimiento y la innovación. El poder dentro de la empresa debía promover el talento de todos sus miembros. Se empezó hablar de corporate governance. Este modo de gestionar era también adecuado para la política, porque servía para organizar la colaboración entre la sociedad civil y el Estado. La cooperación entre ambos es necesaria. En la nueva política, los procedimientos son más importantes que las estructuras (Rosenau), la política se convierte en gestión de redes (Natera). El problema es que para conseguir resolver los problemas hace falta “aprender a coordinarse y a colaborar”, estar dispuesto a plegarse a ese poder compartido. Se necesita que toda la sociedad, no solo la sociedad civil, sino también la política, se convierta en una “learning society” (Stiglitz). El talento se ha convertido en la riqueza de las naciones y el Estado debe convertirse en “promotor” o “catalizador” de ese talento (Marina).

La noción de Estado también comenzó a cambiar. El viejo Estado era monolítico. Weber lo definió como el que tiene el monopolio de la fuerza. Esa idea ha resultado obsoleta. Willke lo resume mejor de lo que pudiera hacerlo yo:” No es posible salvar al Estado en su hasta ahora tradición de héroe de la sociedad. Como forma heroica de la historia ha envejecido, como garante del bien común está sobrecargado, como benefactor de la sociedad carece de recursos, como centro de gobierno ya no se ve frente a una periferia, sino frente a un ejército de otros centros”. Sin embargo, el Estado y sus poderes siguen siendo imprescindibles, pero como estructura más dinámica, marcando y garantizando objetivos que no puede realizar solo. De nuevo aparece la necesidad de un nuevo modo de gobernar, la gobernanza. En el año 2000, la Real Academia Española aceptó la palabra, definiendola como Arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economía.

Volvamos al Panóptico. Para evitar la tentación totalitaria del Estado, sin perder su estructura, se han propuesto varios tipos de Estados compuestos, por ejemplo, el federal, o el federalismo sui generis que es el Estado de las Autonomías. Algunos, como el “federalismo cooperativo” alemán, dejaron ya en claro desde el principio la obligación de las regiones de ayudarse mutuamente. Hay un “ejercicio mancomunado de los poderes”, que consiste en que “varias instancias estatales participan en un único mecanismo de decisión” (Albertí i Rovira). El Estado de las autonomías también se basa en la colaboración entre comunidades, que se concreta de tres maneras: el auxilio, la coordinación y la cooperación. Lo que ocurre es que en España se ha intentado realizar este mandato constitucional con los esquemas rígidos del viejo concepto de gobierno, de poder y del Estado, cuando lo que necesitamos es aprender la gobernanza de esta complejidad. Si eso es lo que el presidente Sánchez ha querido decir, sea bienvenido.

Por supuesto, todos estos cambios han afectado a la noción de soberanía.

La vieja soberanía era la legitimación del poder absoluto del soberano. En una situación de poderes compartidos, la soberanía se hace también compartida. La vieja soberanía es prescindible (Kelsen), está cuestionada (MacCormick), es un concepto en transición (Walker) o simplemente se ha convertido en postsoberanía (Vallespín). La Unión Europea es un ejemplo de un nuevo concepto de soberanía, que todavía se está tanteando. Ya no es un concepto absoluto, sino compartido, relacional, graduable, permeable. La misma teoría de los derechos humanos choca con la autosuficiencia soberana. La experiencia del siglo pasado muestra el horror derivado de glorificar la soberanía por encima de cualquier derecho humano. En 1933, un día que el Consejo de la Sociedad de Naciones se ocupaba de la queja de un judío, Goebbels afirmó:” Somos un estado soberano. Hacemos lo que queremos de nuestros socialistas, de nuestros pacifistas, de nuestros judíos, y no tenemos que soportar control alguno ni de la Humanidad ni de la Sociedad de Naciones”. En las discusiones sobre la Declaración de derechos humanos de 1948, Bogomolov, representante soviético, declaró: “La delegación de la URSS no reconoce el principio de que un hombre posee derechos humanos, independientemente de su condición de ciudadano de un Estado”.

El mundo económico nos ofrece un buen ejemplo de la situación actual. Uno de los aspectos de la soberanía nacional era la soberanía monetaria, la capacidad de un Estado para acuñar moneda, regular el flujo monetario, fijar las tasas de interés, etc. En este momento, no existe en los Estados de la UE, porque esas competencias están asumidas por el Banco Central Europeo. Ni siquiera él tiene soberanía absoluta, porque depende de otros agentes económicos, basta fijarse en la dolarización de gran parte de la economía mundial.

Desde el Panóptico los contemplo como intentos de solucionar problemas que la nueva política no ha conseguido resolver, volviendo a planteamientos pasados. No basta con rechazar conceptos como autoritarismo, nacionalismo o patriotismo, aduciendo que son peligrosos y obsoletos.

Así están las cosas. Hemos visto aparecer un racimo de conceptos relacionados. Forman un “sistema oculto de relaciones” que he intentado solo esbozar. Los expertos en el tema reconocerán a los autores que he mencionado. Esa red -Poder, Estado, soberanía, sociedad del aprendizaje, capital social, globalización, individualismo, nacionalismo- está en estado fluido todavía. Pero el viejo orden se resiste a desaparecer. Por eso hay un repunte del poder autoritario, del Estado nación, y de la soberanía clausurada. Desde el Panóptico los contemplo como intentos de solucionar problemas que la nueva política no ha conseguido resolver, volviendo a planteamientos pasados. No basta con rechazar conceptos como autoritarismo, nacionalismo o patriotismo, aduciendo que son peligrosos y obsoletos. Hay que analizar por qué vuelven. Qué problema intentan resolver, qué aspiración quieren cumplir. Creo que una visión históricamente acertada del tema nos la presentan Acemoglu y Robinson en su reciente libro El pasillo estrecho. La gobernanza, como buen gobierno compartido, se mueve en un camino muy estrecho, entre la desregularización salvaje y el Estado excesivo. La solución es la coordinación entre un Estado fuerte y una Sociedad civil fuerte también. En eso estamos.

Como ven, desde el Panóptico, la noción de co-gobernanza da mucho de sí. A la pregunta ¿supone la co-gobernanza una co-soberanía? Hay que responder: Sí. O, al menos, una nueva soberanía.