"La Amazonia, los límites de la soberanía y el mundo que viene", Isabel Gacho Carmona
Los incendios y la deforestación en la Amazonia han reabierto el debate sobre los límites de la soberanía nacional y la protección global del medioambiente. La región es el mayor bosque tropical del planeta; actúa como sumidero de CO2 y regulador de temperatura, lo que le otorga un papel clave en la lucha contra el cambio climático. Y, aunque la selva amazónica está repartida entre ocho países, más de la mitad se encuentra en Brasil. En el caso de la Amazonia brasileña, ¿tiene sentido que toda la responsabilidad de protegerla recaiga sobre este país? ¿Cómo “ayudamos” a Brasil sin menoscabar su soberanía? Ya que Brasil es un Estado soberano, ¿puede hacer el uso que quiera de ella? ¿No existe ningún marco regulatorio en el Derecho Internacional al que apelar?
El Derecho Internacional ambiental se ha desarrollado entre dos principios que a primera vista pueden parecer contradictorios: soberanía y responsabilidad. “Los Estados tienen el derecho soberano de explotar sus propios recursos (…) y la obligación de asegurar que las actividades que se lleven a cabo dentro de su jurisdicción no perjudiquen al medio de otros Estados o de zonas situadas fuera de toda jurisdicción nacional”, señalaba en 1972 la Declaración de Estocolmo sobre el Medio Ambiente Humano. Desde entonces, y hasta llegar a los Acuerdos de París sobre el clima, se han ido ampliando las responsabilidades estatales sin que cambie el concepto de soberanía. El hecho de que esta entrañe responsabilidad parece muy coherente, pero, a la vez, nos sumerge en una zona gris. ¿Hasta dónde llegar si un Estado soberano no cumple con su responsabilidad?
Aunque Brasil ha ido adquiriendo responsabilidades jurídicamente vinculantes a nivel internacional, el debate sobre la Amazonia sigue sin resolverse, y se enmarca todavía en el conflicto Norte-Sur que ha caracterizado la discusión ambiental internacional desde mediados del siglo XX. El enfrentamiento entre el presidente brasileño, Jair Bolsonaro, y su homólogo francés, Emmanuel Macron, a raíz de la oferta de ayuda económica del G7 para frenar los incendios es prueba de ello. Mientras Macron tildaba la situación de “crisis internacional”, Bolsonaro exigía disculpas al mandatario francés por tratar a los brasileños “como una colonia o una tierra de nadie”.
No es la primera vez que una autoridad occidental hace este tipo de declaraciones. Las palabras pronunciadas por el demócrata Al Gore en 1989 (“Contrario a lo que los brasileños piensan, la Amazonia no es su propiedad, sino que pertenece a todos nosotros”) tuvieron mucho eco en años posteriores. Tampoco es la primera vez que desde el G7 se hacen propuestas tachadas de paternalistas por Brasil y sus vecinos.
En 1992, Río de Janeiro acogió la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, donde Brasil tuvo una posición mucho más asertiva que la que había tenido en Estocolmo 20 años antes. Estaba dispuesto presentarse como actor responsable en la esfera internacional. Sería sede también de la Conferencia Río+20. Asumió una postura ambiciosa y tuvo un papel determinante en la aprobación de documentos clave en ambas. Responsable pero soberano, en 2008 exponía en su Estrategia Nacional de Defensa que “quien cuida de la Amazonia brasileña, al servicio de la humanidad y de sí mismo, es Brasil”.
Aunque las políticas brasileñas sobre la Amazonia no han dejado de ser criticadas por la comunidad internacional, con el actual gobierno de Bolsonaro se vive una situación alarmante. El presidente no ha retirado el país de los Acuerdos de París contra el cambio climático, pero se ha alejado de su cumplimiento. Los recursos y oportunidades que presenta la región son una clara prioridad frente a su protección. La administración ha expresado su oposición a numerosas políticas climáticas y ha aprobado leyes que facilitan la deforestación. También ha llevado a cabo reformas que debilitan la participación de la sociedad civil, incluidos los grupos proambientales, en la formulación, supervisión e implementación de políticas públicas. Y ha recortado el 95% del presupuesto del ministerio de Medio Ambiente.
¿Qué se puede hacer?
Ampliar la mirada a la esfera internacional puede ser desesperante por el voluntarismo de los Estados. La sacrosanta soberanía estatal es un marco que se queda pequeño para los problemas globales a los que nos enfrentamos. La soberanía tiene ciertos límites estipulados en la Carta de Naciones Unidas, y tanto el Derecho Internacional humanitario como los Derechos Humanos han ido abriendo algunas puertas; pero el sujeto por antonomasia en el Derecho Internacional sigue siendo el Estado-nación.
Ante esta situación, juristas y ambientalistas buscan fórmulas para hacer frente a la falta de voluntad brasileña de proteger la Amazonia. Las propuestas vienen tanto desde el Derecho como, desde un punto de vista más filosófico, los valores globalistas o cosmopolitas. Como pasó con las intervenciones humanitarias, se busca la legitimidad apelando al Capítulo VII de la Carta de Naciones Unidas –sobre la acción en caso de amenazas a la paz, quebrantamientos de la paz o actos de agresión– y al Consejo de Seguridad como órgano indispensable para legitimar cualquier tipo de intervención en la soberanía de un Estado.
La idea de responder a las amenazas ambientales a través del Consejo de Seguridad no es nueva. Pero desde que la apoyara Kofi Annan a principios del siglo XXI, la propuesta con más éxito es la de vincular directamente las amenazas ambientales a la seguridad. Desde entonces la idea ha ido calando: aparece no solo en informes de la ONU, sino también de la OTAN, del G7 o en opiniones consultivas de la Corte Internacional de Justicia. Los expertos, para legitimar este vínculo, apelan a los artículos 41 y 42 de la Carta de Naciones Unidas, que estipulan las medidas que puede usar el Consejo de Seguridad para hacer efectivas sus decisiones, llegando al uso de la fuerza si un Estado no puediese ni quisiese hacer frente a un problema en su territorio que atenta contra la paz y seguridad internacionales. Este debate fue de la mano de otro sobre la “seguridad humana”, que desembocó en la famosa Responsabilidad de Proteger (R2P), que contempla el deber de la comunidad internacional de proteger a poblaciones de genocidios, crímenes de guerra, crímenes contra la humanidad o limpiezas étnicas cuando los Estados responsables fracasan. Esta fórmula –aunque en la práctica se ha encontrado con infinidad de problemas para su implementación– también fue en su momento evocada por expertos como Stephen Stec para aplicarse a cuestiones ambientales. Pero para ello sería fundamental una transición del “interés común de los Estados” al “interés común de la humanidad”.
Entre las propuestas en este sentido cabe destacar también la del profesor de Derecho Penal y Ambiental Miguel Ángel Asturias, que entiende que “la catástrofe (de la Amazonia) deja en evidencia un problema mundial que afecta no solo a Brasil, ya que supera el principio de soberanía de un Estado, y se ha convertido en una grave agresión ambiental que pone en riesgo la subsistencia del planeta”. Asturias expone esta tesis en su libro Crímenes, Delitos o Graves Agresiones Ambientales Nacionales e Internacionales, en el que también plantea la creación de un Tribunal Penal Ambiental Internacional, así como la defensa de los derechos humanos y no humanos. Marina Silva, ministra de Medio Ambiente de Brasil entre 2003 y 2008, propone declarar el país en estado de emergencia ambiental. Para ello apela a los “legítimos intereses de la sociedad, de la economía y de la civilización humana” en un artículo en el que define la situación actual en la Amazonia como un “holocausto”.
El profesor de Harvard Stephen M. Walt va un paso más allá de la búsqueda de legitimidad en el Derecho Internacional y argumenta que solo es una cuestión de tiempo que las grandes potencias empiecen a responder con todos los medios necesarios para hacer frente a la crisis climática. Partiendo de esta premisa, el académico expone la paradoja de que los países con más responsabilidad en el calentamiento global son también los menos susceptibles de ser coaccionados. Así, entre los cinco mayores emisores de gases de efecto invernadero encontramos a cuatro potencias nucleares –China, EEUU, India y Rusia– y un país con gran poder económico, Japón. Brasil, sin embargo, es un caso distinto. No es una superpotencia, por lo que amenazarlo con sanciones económicas o el uso de la fuerza es una posibilidad real.
Ampliar la mirada
“Si hubiera una comunidad global en funcionamiento, estaría luchando de manera más agresiva por encontrar una solución para salvar la Amazonia”, asegura el periodista Franklin Foer. “La batalla contra el cambio climático exige no solo una nueva cooperación internacional sino, quizá, el debilitamiento de los conceptos tradicionales del Estado-nación”. Las amenazas que traen consigo el cambio climático no se pueden solucionar solo con ingeniería legal basada exclusivamente en los marcos existentes. A corto plazo es probable que no veamos ningún cambio radical, pero al igual que la segunda mitad del siglo XX estuvo marcada por la sombra del Holocausto y la consecuente importancia de los derechos humanos, el siglo XXI lo está por la amenaza del calentamiento global.
El cambio climático va a tener una importancia geopolítica fundamental y supone un reto como ningún otro hasta ahora. No es un problema de seguridad tradicional, sino uno relacionado con nuestra seguridad colectiva. Abordar esta situación exitosamente requerirá acabar desembocando en un nuevo orden mundial.